36. Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности

Одним из широко используемых видов разрешительных режимов осуществления предпринимательской деятельности является режим лицензирования. Приступая к его рассмотрению, обратимся вначале к самому понятию лицензирования. Легальная дефиниция, закрепленная в п. 1 ст. 3 Закона о лицензировании, определяет лицензирование как деятельность лицензирующих органов и перечисляет те направления, по которым она осуществляется. К таким направлениям относятся:

- предоставлению лицензий,

- продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами,

- оценке соблюдения соискателем лицензии, лицензиатом лицензионных требований,

- приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий,

- формированию и ведению реестра лицензий,

- формированию государственного информационного ресурса,

- предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования

К сожалению, данное легальное определение не отражает в полной мере сущности этого явления и его значения для субъектов предпринимательской деятельности, которые заложены в ч. 1 ст. 34, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и абз. 3 п. 1 ст. 49 ГК РФ. Более удачным представляется определение данное А.В. Кнутовым: «Лицензирование — это разрешительный режим, заключающийся в дозволении юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю осуществлять конкретный вид деятельности (выполнять работы, оказывать услуги, составляющие лицензируемый вид деятельности), предоставляемом в целях предотвращения возможного ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, обороне и безопасности государства». К приведенному определению можно было бы добавить, что поддержание данного режима обеспечивается мерами государственного принуждения. За его нарушение нормами КоАП РФ установлена административная (ст. 14.1), а нормами УК РФ — уголовная (ст. 171) ответственность.

Законодательное регулирование лицензирования до сих пор сохраняет некоторую фрагментарность, что выражается в следующем. В Российской Федерации отсутствует законодательный акт, своим действием охватывающий все сферы, в которых осуществляется лицензирование.

Наиболее широко сферы лицензирования охватывает Закон о лицензировании. Однако в соответствии с ч. 2 ст. 1 данного Закона из-под его действия выведены более десятка сфер. Положения этого Закона не применяются к таким сферам, как:

1. Ведение работ в области использования атомной энергии;

2. Деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

3. Проведение работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну;

4. Осуществление банковских операций;

5. Деятельность по проведению организованных торгов;

6. Виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

7. Деятельность акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев;

8. Деятельность по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;

10. Клиринговая деятельность;

11. Страховая деятельность;

12. Репозитарная деятельность;

13. Пользование недрами

Кроме того, даже в тех сферах, которые подпадают под действие Закона о лицензировании, федеральными законами, регулирующими осуществление отдельных видов деятельности, перечисленных в частях 4 и 4.1 статьи 1 Закона, могут устанавливаться особенности лицензирования в соответствующей сфере.

Наряду с федеральными законами важную роль в регулировании лицензирования играют акты Правительства РФ. В пределах полномочий, установленных ч. 1 ст. 5 Закона о лицензировании, а также иными федеральными законами, Правительство РФ принимает нормативные правовые акты, число которых в настоящее время превышает четыре десятка. Особенно многочисленны акты, которыми утверждаются положения о лицензировании отдельных видов деятельности.

Нормотворческой компетенцией обладают также федеральные органы исполнительной власти. Они, в частности, утверждают административные регламенты исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования определенных видов деятельности, административные регламенты по исполнению государственных функций по осуществлению лицензионного контроля, регламентирующие порядок действий по исполнению государственных функций и сроки осуществления таких действий.

Несмотря на то, что в отдельных сферах лицензирование осуществляется органами государственной власти субъектов РФ, в целях обеспечения единства экономического пространства нормативно-правовое регулирование лицензирования осуществляется на федеральном уровне.

Для субъектов предпринимательской деятельности режим лицензирования устанавливается законодателем в исключительных случаях, когда иными средствами невозможно предотвратить ущерб правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением отдельного вида деятельности. Перечень лицензируемых видов деятельности, подпадающих под действие Закона о лицензировании, закреплен в ч. 1 ст. 12 данного Закона.

Режим лицензирования предполагает, что возможность осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями лицензируемого вида деятельности напрямую связана с соответствием лицензионным требованиям и последующим их соблюдением. Рассмотрим их.

В соответствии с п. 7 ст. 3 Закона о лицензировании лицензионные требования — совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства РФ и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования. Лицензионные требования отличаются разнообразием и могут включать в себя: требования соответствия юридического лица (индивидуального предпринимателя) определенным параметрам, характеризующим его как субъекта гражданских правоотношений (организационно-правовая форма, размер уставного (складочного) капитала, отсутствие задолженности перед кредиторами); требования к наличию необходимых для использования в соответствующей деятельности объектов и их характеристикам; требования к органам управления юридического лица и наличию работников, соответствующих определенным критериям; требование наличия системы производственного контроля; требования к выпускаемой продукции (выполняемым работам, оказываемым услугам), за исключением требований к их объему; другие требования. Положением о лицензировании конкретного вида деятельности устанавливается исчерпывающий перечень лицензионных требований, действующих применительно к данному виду деятельности. При этом различают лицензионные требования к соискателю лицензии и лицензионные требования к лицензиату.

Важным элементом лицензионного режима выступает лицензия, которая в соответствии с п. 2 ст. 3 Закона о лицензировании, представляет собой специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается записью в реестре лицензий.

Для лицензий, предоставляемых в соответствии с Законом о лицензировании, характерно следующее. Во-первых, они предоставляются на каждый вид лицензируемой деятельности и дают право осуществлять эту деятельность на любой территории, находящейся под юрисдикцией РФ. Особенностью территориального действия лицензии обладают лицензии, выданные лицензирующими органами субъектов РФ. Их территориальное действие ограничивается территорией субъекта, лицензирующий орган которого предоставил лицензию. Возможность распространения действия такой лицензии на территории иных субъектов РФ обусловлена требованием уведомления лицензирующего органа соответствующего субъекта РФ. Во-вторых, они, как правило, действуют бессрочно (для отдельных видов деятельности федеральными законами, регулирующими данный вид деятельности, может быть установлен срочный характер действия лицензии). В-третьих, действие лицензии определяется теми параметрами (личность лицензиата, вид деятельности (с указанием включенных в него выполняемых работ и оказываемых услуг), адрес (нахождения юридического лица, места жительства гражданина, осуществления деятельности) и др.), сведения о которых содержатся в решении о предоставлении (переоформлении) лицензии и отражены в выдаваемой субъекту предпринимательской деятельности выписке из реестра лицензий.

Субъекты предпринимательской деятельности, намеревающиеся получить необходимую для осуществления конкретного вида деятельности лицензию (соискатели лицензии), обращаются с заявлением в соответствующий лицензирующий орган. В качестве лицензирующих органов выступают либо федеральные органы исполнительной власти (перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности, утвержден постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957), либо органы исполнительной власти субъектов РФ (когда такие полномочия закреплены за ними федеральным законом либо когда полномочия переданы им в порядке, установленном законом), либо органы или организации, которым такие полномочия предоставлены федеральным законом (полномочиями по лицензированию отдельных видов деятельности наделены, в частности, Центральный банк РФ, Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»). К заявлению должны быть приложены копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами. Копии документов сопровождаются их описью.

Заявление и прилагаемые к нему копии документов могут быть изготовлены в форме документов на бумажном носителе либо в форме электронного документа. Документы, составленные на бумажном носителе, подаются непосредственно в лицензирующий орган или в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг либо направляются заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении. Электронные документы соискатель направляет в лицензирующий орган в порядке, установленном законодательством РФ об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

За предоставление лицензии в соответствии со ст. 10 Закона о лицензировании уплачивается государственная пошлина. Размер такой пошлины и порядок ее уплаты установлены НК РФ.

Получив документы, лицензирующий орган проверяет заявление на предмет соответствия его требованиям к форме и компетенции лиц, его представивших, а прилагаемые к нему документы — на полноту их представления. В случае выявления нарушения данных требований лицензирующий орган в течение трех рабочих дней со дня приема заявления о предоставлении лицензии уведомляет соискателя о необходимости их устранения в 30-дневный срок.

В случае представления соискателем документов без нарушения требований к ним либо при своевременном устранении таких нарушений лицензирующий орган в течение трех рабочих дней принимает решение о рассмотрении заявления и прилагаемых к нему документов. При наличии нарушений, если в установленный для их устранения срок соискатель такие нарушения не устранит, лицензирующий орган принимает решение о возврате заявления и прилагаемых к нему документов соискателю с мотивированным обоснованием причин возврата.

В случае принятия решения о рассмотрении заявления и прилагаемых к нему документов лицензирующий орган приступает к проверке полноты и достоверности содержащихся в заявлении и прилагаемых документах сведений, в том числе соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям.

По результатам проверок лицензирующий орган, в срок, не превышающий 45 рабочих дней с момента принятия надлежащим образом оформленного заявления и приложенных к нему в полном объеме документов, принимает решение о предоставлении лицензии либо об отказе в ее предоставлении. Отказ допускается лишь по основаниям, установленным законом. Так, Законом о лицензировании устанавливается, что основаниями для отказа могут выступать:

1) наличие в представленных соискателем лицензии заявлении о предоставлении лицензии и (или) прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации;

2) установленное в ходе оценки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям;

3) наличие у юридического лица или индивидуального предпринимателя, обратившихся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на конкретный лицензируемый вид деятельности, действующей лицензии на данный вид деятельности, предоставленной этим лицензирующим органом, если иное не предусмотрено положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

Решения лицензирующего органа оформляются приказом (распоряжением). В случае принятия решения о предоставлении лицензии в день регистрации соответствующего приказа (распоряжения) вносится запись в реестр лицензий, о чем в течение трех рабочих дней с даты внесения такой записи лицензиату направляется уведомление. Одновременно с уведомлением лицензиату направляется также выписка из реестра лицензий, которая по выбору лицензиата может быть в форме электронного документа либо в форме документа на бумажном носителе. За предоставление выписки на бумажном носителе взимается плата.

В течение пяти рабочих дней с даты принятия решения о предоставлении лицензии лицензирующий орган направляет в регистрирующий орган сведения о принятом решении в форме электронного документа для внесения соответствующей записи в ЕГРЮЛ (ЕГРИП).

Лицензиат в соответствии с п. 8 и 11 ст. 7.1 Закона о регистрации обязан внести сведения о полученной им лицензии в ЕФРСФДЮЛ.

При принятии решения об отказе в предоставлении лицензии, соискателю в течение трех рабочих дней со дня принятия такого решения направляется уведомление об отказе в предоставлении лицензии с мотивированным обоснованием причин отказа и со ссылкой на конкретные положения нормативных правовых актов и иных документов, являющихся основанием такого отказа. В случае, когда причиной отказа является установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям, в уведомлении должны быть указаны реквизиты акта проверки соискателя лицензии.

Выданная субъекту предпринимательской деятельности лицензия действует в соответствии с теми параметрами, сведения о которых указаны в решении о предоставлении лицензии и отражены в выписке из реестра лицензий. Изменение таких параметров деятельности требует внесения изменений в реестр лицензий. В соответствии с ч. 1 ст. 18 Закона о лицензировании необходимость внесения изменений в реестр лицензий возникает в случаях:

а) реорганизации лицензиата — юридического лица в форме преобразования, слияния (при условии наличия у каждого участвующего в слиянии юридического лица по состоянию на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц лицензии на один и тот же вид деятельности), присоединения лицензиата к другому юридическому лицу;

б) изменения данных, характеризующих личность лицензиата — юридического лица (его наименования, адреса места нахождения, телефона, адреса электронной почты, данных о филиалах);

в) изменения данных, характеризующих личность лицензиата — индивидуального предпринимателя (места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, телефона, адреса электронной почты,);

г) изменения параметров деятельности лицензиата (мест осуществления лицензируемого вида деятельности; перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности; изменения в соответствии с нормативным правовым актом РФ наименования лицензируемого вида деятельности, перечней работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, если необходимость переоформления лицензии определена этим нормативным правовым актом).

Порядок внесения изменений в реестр лицензий во многом схож с порядком предоставления лицензии. Основные отличия заключаются в процедуре рассмотрения заявления и прилагаемых к нему документов. Они рассматриваются лицензирующим органом с учетом сведений о лицензиате, уже имеющихся в его лицензионном деле. Лицензирующий орган проводит проверку достоверности только в отношении новых сведений. По этой причине срок рассмотрения в данном случае значительно короче, чем при предоставлении лицензии. Он не должен превышать 10 рабочих дней со дня приема надлежащим образом оформленного заявления и в полном объеме приложенных к нему документов.

Соблюдение лицензионных требований является предметом оценки, осуществляемой не только в процессе предоставления лицензии или внесения изменений в реестр лицензий, но и в процессе осуществления лицензиатом лицензируемого вида деятельности.

Закон называет следующие формы оценки соблюдения лицензионных требований:

Формы:

1) оценка соответствия соискателя лицензии, лицензиата лицензионным требованиям (документарная оценка и (или) выездная оценка):

• при предоставлении соискателем лицензии заявления и документов на предоставление лицензии;

• при предоставлении лицензиатом заявления о внесении изменений в реестр лицензий (в случаях намерения выполнять работы или оказывать услуги не указанные в реестре, осуществлять деятельность в ином месте нежели указанное в реестре, в других случаях установленных законом);

2) государственный контроль (надзор) за соблюдением лицензиатом лицензионных требований (посредством проведения профилактических мероприятий, плановых контрольных (надзорных) мероприятий, внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 года №248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» или иными федеральными законами);

3) периодическое подтверждение соответствия лицензиата лицензионным требованиям (проводится только в отношении отдельных лицензируемых видов деятельности и с периодичностью каждые три года со дня предоставления лицензии, если больший период не предусмотрен положением о лицензировании конкретного вида деятельности). В случае проведения в отношении лицензиата периодического подтверждения соответствия лицензионным требованиям плановые контрольные (надзорные) мероприятия в части соблюдения указанным лицензиатом лицензионных требований не проводятся.

Действие лицензии может быть приостановлено либо прекращено, что, в свою очередь, повлечет невозможность дальнейшего ее осуществления. Приостановление действия лицензии может иметь место только в следующих случаях:

1) привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

2) назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

3) лицензиатом не было представлено в лицензирующий орган заявление о периодическом подтверждении соответствия лицензионным требованиям, что повлекло за собой невозможность проведения процедуры периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям до наступления срока прохождения указанной процедуры;

4) лицензиатом в установленный срок не были устранены нарушения лицензионных требований, выявленные лицензирующим органом в рамках периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям;

5) невозможность проведения в отношении лицензиата периодического подтверждения соответствия лицензионным требованиям после подачи в лицензирующий орган заявления о периодическом подтверждении соответствия лицензионным требованиям, а также невозможность проведения в соответствии с законодательством о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ контрольных (надзорных) мероприятий, в ходе которых проверяется соответствие лицензиата лицензионным требованиям (такая невозможность возникает в случаях перечисленных в ч.1.1 ст.20 Закона о лицензировании);

6) лицензиатом в установленный срок не были устранены грубые нарушения лицензионных требований, выявленные лицензирующим органом в рамках оценки соответствия лицензиата лицензионным требованиям.

Исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

К грубым нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой:

1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов РФ, а также угрозы ЧС техногенного характера;

2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов РФ, возникновение ЧС техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.

В случаях и в порядке предусмотренными ч.6-7.3 действие лицензии возобновляется.

Сведения о приостановлении и возобновлении действия лицензий вносятся в реестр лицензий.

В случаях, когда в установленный судом, уполномоченным должностным лицом лицензирующего органа срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, либо, когда по истечении срока приостановления действия лицензии лицензиатом не устранены грубые нарушения лицензионных требований, выявленные в рамках процедуры периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям или в рамках процедуры оценки соответствия лицензиата лицензионным требованиям, у лицензирующего органа возникает обязанность обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. В случае принятия судом решения об аннулировании лицензии выписка из решения, вступившего в законную силу, направляется в лицензирующий орган. Лицензирующий орган, на основании данной выписки, принимает решение о прекращении действия лицензии, доводит его до сведения юридического лица или индивидуального предпринимателя и вносит соответствующую запись в реестр лицензий. Действие лицензии прекращается со дня вступления в законную силу решения суда о ее аннулировании.

Действие лицензии, может быть, прекращено и в иных случаях прекращения лицензируемого вида деятельности. Такими случаями являются: представление лицензиатом в лицензирующий орган заявления о прекращении лицензируемого вида деятельности; прекращение физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя; прекращение деятельности юридического лица в связи с его реорганизацией (кроме случаев, когда при реорганизации допускается переоформление лицензии) или ликвидацией.