33. Общие положения о государственном регулировании экономики

Вопрос государственного регулирования предпринимательской деятельности напрямую связан с проблемой государственного вмешательства в экономику. Как правило, необходимость такого вмешательства связывают с невозможностью самой экономической системы посредством саморегуляции справиться с решением целого ряда социально значимых задач.

Во-первых, посредством государственного вмешательства обеспечивается сохранение и поддержание рыночной среды. Государство создает и обеспечивает соблюдение «правил игры» участников экономического оборота. Так, законодательно закрепляются и гарантируются права собственников, создаются правовые основы функционирования денежной системы, обеспечивается поддержание конкурентной среды.

Во-вторых, воздействуя на экономику, государство способствует стабильному ее развитию, сглаживанию негативных факторов, исправлению просчетов и недостатков, вызванных цикличностью и диспропорциями. Кроме того, на макроэкономическом уровне государством решаются вопросы равновесия платежеспособного баланса страны, защиты внутреннего рынка и повышения конкурентоспособности экономики.

В-третьих, государство, перераспределяя экономические ресурсы, обеспечивает общество благами, получение которых через рыночные механизмы невозможно, затруднительно либо нецелесообразно. Это так называемые общественные блага, т.е. те, для которых характерны свойства неисключаемости (блага не могут быть предоставлены одному лицу так, чтобы не предоставить их в распоряжение других людей) и неконкурентности (будучи предоставлены одному лицу, могут быть предоставлены другим без дополнительных издержек).

К общественным благам, как правило, относят национальную оборону, охрану общественного порядка, развитие фундаментальной науки, выполнение космических программ и прочие подобные. Помимо общественных благ, к благам, доступ к которым открывается через механизм перераспределения, можно отнести услуги здравоохранения, образования, культуры.

В-четвертых, государство содействует преодолению такого недостатка функционирования рынка, как социальное неравенство. Как известно, рыночный механизм очень жесток и не способен решать вопросы социальной справедливости, гарантировать определенный стандарт благосостояния в соответствии с требованиями современного демократического общества. Это достигается благодаря государственному вмешательству в экономику с помощью инструментов фискальной политики: налогов, трансфертов и др.

Через вмешательство в экономику государство способно также решать проблему занятости населения.

Регулирование экономики воспринимается современным мировым сообществом не только как суверенное право государства, но и как его обязанность. Данный подход нашел свое закрепление в Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой резолюцией (XXIX) Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1974 г. Статья 7 Хартии возлагает основную ответственность за содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа на государство. При этом государства обладают суверенитетом в формировании собственной экономической политики.

Экономическая политика современного российского государства формируется на основе стратегического планирования. В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» стратегическое планирование — деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Стратегическое планирование в России осуществляется системно на трех уровнях (федеральном, субъектов РФ и муниципальных образований) посредством разработки (в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования) и реализации (включая мониторинг и контроль за реализацией) документов стратегического планирования. Данные документы не только составляют основу государственной экономической политики и реализуются в деятельности органов управления, но и одновременно служат ориентирами для субъектов предпринимательской деятельности при принятии перспективных (долгосрочных) инвестиционных решений.

Сформированная в соответствии с документами стратегического планирования экономическая политика государства служит основой государственного регулирования экономикой. Именно она определяет цели, задачи, направления, средства такого регулирования. И от того, насколько научно обоснована экономическая политика, зависит эффективность государственного регулирования.

Экономическая политика формируется и реализуется государством в лице его компетентных органов. Это федеральные и региональные органы государственной власти. Те и другие можно представить в виде системы, состоящей из органов общей компетенции и органов специальной компетенции.

Органы общей компетенции, осуществляя государственное регулирование экономики, воздействуют на нее в целом, по различным направлениям. На федеральном уровне к органам общей компетенции следует отнести:

• Президента РФ;

• Федеральное Собрание РФ;

• Правительство РФ.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (в том числе и экономической). Данные направления определяются им в ежегодных и бюджетных посланиях к Федеральному Собранию РФ. Непосредственно (путем принятия указов), а также опосредованно (через участие в законодательной деятельности (внесение законопроектов и подписание федеральных законов)) Президент участвует в нормативно-правовом регулировании предпринимательской деятельности. Индивидуальное регулирование осуществляется в форме распоряжений Президента РФ.

Федеральное Собрание РФ является представительным и законодательным органом государственной власти и осуществляет государственное регулирование предпринимательских отношений через принятие федеральных конституционных и федеральных законов по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и по вопросам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ).

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации и в соответствии со ст. 13 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в пределах своих полномочий:

ü организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

ü осуществляет взаимодействие органов публичной власти и координацию их деятельности в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;

ü обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти, а также способствует устранению разногласий между ними;

ü участвует в установлении единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования;

ü обеспечивает реализацию национальных целей, национальных проектов, формирует федеральные целевые программы, государственные программы Российской Федерации и общенациональные планы действий, обеспечивает их реализацию;

ü реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

В отличие от органов общей компетенции, органы специальной компетенции осуществляют государственное регулирование по отдельным направлениям в пределах предоставленной им компетенции.

К органам специальной компетенции относятся в первую очередь федеральные органы исполнительной власти.

Система федеральных органов исполнительной власти установлена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с п. 1 данного Указа в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Такое деление связано с различием выполняемых ими функций.

Так, федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности; федеральная служба — функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности; федеральное агентство — функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Действующая структура федеральных органов исполнительной власти установлена Указом Президента РФ от 21 января 2020 г. №21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Большинство федеральных органов исполнительной власти, осуществляя возложенные на них функции, в той или иной степени оказывают регулирующее воздействие на предпринимательскую деятельность. При этом одни из них воздействуют на предпринимательскую сферу в целом (например, Минэкономразвития России), другие — на отдельные отрасли предпринимательства (например, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ).

В осуществлении государственного регулирования предпринимательской деятельности принимают участие и субъекты, не включенные в систему органов государственной власти, но наделенные властными полномочиями.

К таким субъектам в первую очередь относится Центральный банк РФ (Банк России). В соответствии со ст. 1 Закона о Банке России Банк России является юридическим лицом, статус, цели деятельности, функции и полномочия которого определяются Конституцией РФ и федеральными законами. Банк России осуществляет воздействие как на предпринимательскую деятельность в целом (например, через разработку и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, организацию наличного денежного обращения, установление правил осуществления расчетов), так и на ее отдельные направления (деятельность участников финансовых рынков).

Властными полномочиями наделены также государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования), осуществляющие государственную политику в области соответственно пенсионного, социального и обязательного медицинского страхования, а также некоторые государственные корпорации (Росатом, Роскосмос).

Органами государственного регулирования предпринимательской деятельности также выступают органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (в случае наделения их государственными полномочиями).

Государственное регулирование предпринимательской деятельности отличается разнообразием форм. Оно может выражаться, например, в присутствии государства в экономике. При этом присутствие может проявляться по-разному. Во-первых, через создание и деятельность государственных унитарных предприятий, а также участие Российской Федерации и субъектов РФ в хозяйственных обществах. Во-вторых, через систему государственных закупок. В-третьих, через государственно-частное партнерство.

Государственное регулирование может осуществляться в форме перераспределения ресурсов. Так, государство через систему налоговых платежей получает денежные средства от бизнеса, а затем через систему государственных расходов перераспределяет их в пользу государственных нужд и на поддержку культуры, образования, социальной сферы.

Формой государственного регулирования предпринимательской деятельности выступает и содействие развитию. С этой целью государство стремится создать благоприятный предпринимательский климат.

Специфической формой государственного регулирования выступает государственное администрирование. Будучи сосредоточением власти, государство вправе выдавать властные предписания, оценивать их соблюдение и принимать меры реагирования.

Административно-правовое воздействие на предпринимательскую деятельность осуществляется посредством инструментов, являющихся звеньями единого сложного, циклично работающего (с обратной связью) механизма, информационную модель которого можно представить следующим образом. Со стороны управляющего субъекта (государства) в сторону субъекта, деятельность которого подлежит регулированию, направляется информация о мерах должного поведения при осуществлении такой деятельности (данные меры закрепляются в нормативных правовых актах в качестве обязательных требований, выраженных в форме условий, запретов, ограничений, обязанностей). Субъект, которому адресованы обязательные требования реализует их в своей деятельности, о чем информация получается управляющим субъектом в процессе осуществления деятельности по оценке их реализации и закрепляется в форме правового документа, отражающего ее результаты. В случае выявления отклонений от заданной модели поведения, управляющий субъект прибегает к применению мер правового реагирования, информация о которых направляется объекту управления в форме индивидуального правового акта.

Таким образом, механизм государственного административного регулирования включает следующие звенья:

- деятельность по установлению обязательных требований и их реализации;

- деятельность по оценке соблюдения обязательных требований и применения мер реагирования.

В настоящее время проводится механизма государственного административного регулирования находится в стадии реформирования. Проводятся «регуляторная гильотина» и реформа контрольно-надзорной деятельности.

Следует заметить, что сам термин «регуляторная гильотина» и механизм, который за ним скрывается, не являются сугубо отечественным «интеллектуальным продуктом». Авторство концепции «регуляторной гильотины» принадлежит международной консалтинговой компании Jacobs, Cordova & Associates. Данная концепция на момент ее внедрения в России уже была реализована более чем в десяти государствах, а эффект от ее внедрения нашел положительные отзывы со стороны международного сообщества.

Необходимость внедрения в отечественную юридическую практику механизма «регуляторной гильотины» была вызвана следующими объективными причинами. Длительное время органы государственного регулирования, формируя систему обязательных требований руководствовались текущими, носящими фрагментарный, бессистемный характер представлениями о необходимости такого регулирования (порой основанных на политическом или экономическом лоббизме, либо вызванных теми или иными резонансными событиями (в первую очередь, крупными техногенными катастрофами)), его возможных направлениях, средствах и способах. В результате к концу второго десятилетия текущего века сложилась ситуация, при которой государственное регулирование стало оцениваться большинством специалистов и инвесторов, как неэффективное, и избыточное. Число нормативных актов, содержащих обязательные требования превысило девять тысяч. Большое число содержащихся в этих актах требований устарели, как морально, так и технологически, так как были унаследованы еще от советской власти.

Действие «регуляторной гильотины» в отечественном правовом пространстве имеет строго очерченную сферу. Она определяется через виды контроля (надзора), в рамках которых производится оценка данных требований (перечень таких видов контроля (надзора) определен Правительством РФ и закреплен в Распоряжении Правительства РФ от 15.12.2020 №3340-р).

«Расчистка» данной сферы от излишних, неэффективных и устаревших обязательных требований активно проводилась в течение всего 2020 года посредством признания утратившими силу принятых ранее нормативных правовых актов Правительства РФ, нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, а также отдельных положений таких актов и документов, признания утратившими силу нормативных актов РСФСР и СССР. В результате было отменено 3003 акта (из них – 577 постановлений правительства РФ, 2411 ведомственных акта и 15 распоряжений Правительства РФ). Данная работа проводилась в соответствии с п.4 Плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины».

Кроме «расчистки», проводимой посредством признания нормативных правовых актов утратившими силу, механизм «регуляторной гильотины» предусматривает утрату регуляторного воздействия со стороны тех актов и документов, которые не были напрямую признаны утратившими силу или отменены. В соответствии с частями 2 и 3 статьи 15 Закона об обязательных требованиях положения актов, вступивших в силу до 1 января 2020 года не подлежат оценке на предмет их соблюдения при осуществлении государственного контроля (надзора) и привлечения к административной ответственности.

Завершая рассмотрение механизма «регуляторной гильотины», необходимо отметить, что из-под его действия были выведены нормативные правовые акты указанные в ч.7 ст.15 Закона об обязательных требованиях, а также нормативные правовые акты, перечень которых утвержден Правительством РФ в соответствии с ч.5 этой же статьи.

Приступая непосредственно к рассмотрению первого звена механизма государственного административного регулирования, а именно к такому его элементу, как деятельность по установлению обязательных требований, следует обратить внимание на то, что данная деятельность осуществляется не по единым правилам, и это непосредственно отражается на самих обязательных требованиях, которые, в связи с этим, условно, можно поделить на две группы.

Первую группу составляют требования, установление которых не попало под действие реформы контрольно-надзорной деятельности, либо попало под нее частично (данные сферы определены в ч.2 и 3 ст.1 Закона об обязательных требованиях). Такие обязательные требования устанавливаются по специальным правилам, действующим в соответствующих областях правового регулирования, а в части, не урегулированной ими - по общим правилам принятия соответствующих нормативных правовых актов. Например, обязательные требования в сфере налогов и сборов (в том числе требования по ведению налогового учета, речь о которых шла в параграфе 5.1. Учебника) устанавливаются по специальным правилам предусмотренным НК РФ, а в части неурегулированной им, по общим правилам принятия соответствующих нормативных правовых актов. Среди обязательных требований, порядок установления которых подвергается особой правовой регламентации специально выделена такая область, как техническое регулирование на которую отдельно указывается в ч.3 ст.1 Закона об обязательных требованиях (о данных требованиях, порядке их установления и оценке их соблюдения речь пойдет в параграфе 9.3. Учебника).

Вторую группу обязательных требований составляют требования, которые относятся к области применения Закона об обязательных требованиях. Формирование данной группы обязательных требований в соответствии с «дорожной картой» началось с 1 января 2020 года. При этом часть требований была установлена нормативными правовыми актами, принятыми до вступления в силу Закона об обязательных требованиях (до 1 ноября 2020 г.). Так как, работа по подготовке данных актов проводилась в рамках единой реформы, стоит надеяться, что установленные данными актами требования, как и требования, установленные актами принятыми после 1 ноября 2020 года, соответствуют тем идеям, которые воплощены в Законе об обязательных требованиях, и следовательно, все требования относящиеся к сфере его действия, установленные после 1 января 2020 года образуют единую по своим качествам систему.

Давайте рассмотрим качественные характеристики новой системы.

Во-первых, установление требований, образующих данную систему, основывается на общих принципах закрепленных в статье 4 и раскрытых в статьях 5–9 вышеуказанного закона. Закон называет следующие принципы: законность; обоснованность обязательных требований; правовая определенность и системность; открытость и предсказуемость; исполнимость обязательных требований.

Во-вторых, обязательные требования могут устанавливаться только строго определенными нормативными источниками, перечисленными в частях 1–4 статьи 2 Закона об обязательных требованиях. В качестве таких источников могут выступать: Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, акты, составляющие право ЕАЭС, международные договоры РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для их применения и действующие в РФ; федеральные законы; Указы президента РФ; нормативные правовые акты Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; нормативные правовые акты уполномоченных организаций (в качестве таких организаций закон называет две государственные корпорации «Росатом» и «Роскосмос»); нормативные правовые акты субъектов РФ; муниципальные нормативные правовые акты. Установление обязательных требований иными актами – недопустимо.

В-третьих, при установлении обязательных требований в нормативных правовых актах должны быть определены содержание данных требований, круг лиц, обязанных их соблюдать и объекты, в отношении которых они устанавливаются, формы оценки их соблюдения и субъекты, осуществляющие такую оценку, срок действия таких актов (по общему правилу он не должен превышать шести лет; исключения могут устанавливаться только федеральными законами или международными договорами РФ).

В-четвертых, обязательные требования вступают в силу по строго установленным правилам о сроках. Согласно ч.1 ст.2 Закона об обязательных требованиях положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования. Исключения из этого правила и иные правила вступления в силу обязательных требований могут быть установлены только федеральным законом или международным договором РФ. Так, например, в части 2 этой же статьи говорится о неприменении данного правила к нормативным правовым актам, устанавливающим обязательные требования, направленные на предотвращение и предупреждение ситуаций, представляющих особую угрозу (таких, например, как террористических актов, эпидемий, эпизоотий, техногенных катастроф).

В-пятых, сведения об обязательных требованиях и нормативных правовых актах, которыми они устанавливаются, подлежат систематизации в Реестре обязательных требований. Порядок формирования, ведения и актуализации такого реестра закреплен в Правилах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06 февраля 2021 г. №128.

В-шестых, в отношении обязательных требований федеральными органами исполнительной власти должна вестись информационно-разъяснительная работа. Так, федеральный орган исполнительной власти, принявший нормативный правовой акт, устанавливающий обязательные требования, в соответствии с ч.1 ст.14 Закона об обязательных требованиях дает официальные разъяснения с целью пояснения их действительного содержания. Кроме того, данные органы, а также федеральные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), обеспечивают информирование лиц, в отношении которых действуют обязательные требования, о вопросах соблюдения обязательных требований. Одной из форм такого информирования может выступать выпуск Руководства по соблюдению обязательных требований.

Второе звено механизма государственного административного регулирования образует деятельность по осуществлению оценки соблюдения обязательных требований. Как мы уже говорили, оценка выступает средством получения субъектом управления информации о том исполняются ли направляемые объекту управления команды. Посредством данного звена устанавливается обратная связь между субъектом управления и его объектом, позволяющая субъекту управления получить информацию о результатах осуществления регулирующего воздействия и его эффективности.

Являясь элементом механизма государственного управления, оценка представляет собой вид управленческой деятельности, ознакомление с которой, требует рассмотрения таких вопросов, как: «Что подлежит оценке?» «Кто оценивает?», и «Как оценивает?».

Интересующим нас в рамках изучаемой дисциплины объектом оценки выступает поведение субъектов предпринимательской деятельности, которое подлежит оценки с позиций реализации обязательных требований. В зависимости от конкретного способа выражения требования (запрет, ограничение, условие, обязанность) форма его реализации может различаться. Реализация может выражаться либо в форме исполнения требования, либо его соблюдения. Непосредственной оценке может подвергаться не только само поведение субъекта, как действие либо бездействие, но и его результат.

Оценка реализации субъектами предпринимательской деятельности обязательных требований осуществляется субъектами наделенными специальными полномочиями. Как мы уже ранее говорили, установление обязательных требований должно сопровождаться решением вопроса о компетенции по оценке. Возможности распределения компетенций зависят от того на каком уровне устанавливаются обязательные требования – федеральном, региональном или местном. Наиболее широко компетенция распределена на федеральном уровне. Так полномочиями по оценке соблюдения (исполнения) обязательных требований установленных на федеральном уровне могут наделяются: федеральные органы исполнительной власти (среди которых функция по оценке в значительной степени присуща федеральным службам); органы исполнительной власти субъектов РФ (если вопросы относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ); органы местного самоуправления (в случае делегирования им полномочий); организации не относящиеся к органам государственной власти (в случаях когда они наделяются соответствующими полномочиями либо законом, либо в порядке им установленном).

Оценка реализации субъектами предпринимательской деятельности адресованных им обязательных требований может осуществляться в различных формах. Например, Закон об обязательных требованиях содержит указание на такие формы, как: государственный контроль (надзор), привлечение к административной ответственности, предоставление лицензий и иных разрешений, аккредитация, оценка соответствия продукции. При этом, данный перечень не является исчерпывающим, допускаются и иные формы оценки.

Третье звено механизма государственного административного регулирования предпринимательской деятельности образует деятельность по применению мер административного принуждения, как правовой формы реагирования государства на нарушения субъектами предпринимательской деятельности обязательных требований, которые были выявлены при проведении оценки их соблюдения (исполнения).

Как нами ранее уже упоминалось универсальным характером ввиду применения к широкому кругу обязательных требований обладают такие формы оценки их реализации, как контроль (надзор) и производство по делу об административном правонарушении.

Меры, применяемые по результатам контроля (надзора) будут рассмотрены в рамках вопроса о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле.

Если нарушение обязательных требований выявляется в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях, то к нарушителю могут применяться меры административной ответственности (административные наказания) и меры административно-процессуального обеспечения. Наиболее широкое применение в связи нарушением обязательных требований, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, имеет такая мера административной ответственности как административный штраф. Предполагается, что денежное взыскание, выступает наиболее адекватной мерой наказания (так как все действия субъекты предпринимательской деятельности кладут на весы «экономически выгодно или невыгодно») исходя из установленной ч.1 ст.3.1 КоАП РФ цели их применения.

Особо чувствительной для субъектов предпринимательской деятельности в связи с существенным ограничением их прав выступает такой вид административного наказания, как административное приостановление деятельности, которое может устанавливаться на срок до девяноста суток.

В случаях, когда за совершение административного правонарушения возможно наказание в виде административного приостановления деятельности еще в ходе производства по делу об административном правонарушении может быть применена такая существенная для субъектов предпринимательской деятельности мера принуждения, как временный запрет деятельности, служащая средством обеспечения производства по делу. Как установлено ч.1 ст.27.15 КоАП РФ, ее применение носит исключительный характер и, может быть, обусловлено необходимостью предотвращения строго определенных обстоятельств при условии, что их предотвращение другими способами невозможно.

Законодательством не исключается возможность применения по результатам производства по делу об административном правонарушении, когда в ходе такого производства будет установлено нарушение обязательных требований, и такой меры как выдача предписания.