34. Государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль

Легальное определение понятия «государственный контроль (надзор), муниципальный контроль» закреплено в ч.1. ст.1 Закона о контроле (надзоре). Согласно определению, интересующий нас объект представляет собой деятельность контрольных (надзорных) органов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемую в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль характеризуются многообразием их видов, которые законодатель объединяет в четыре группы. Первую группу составляют виды, относящиеся к федеральному государственному контролю (надзору). Вторую – виды, относящиеся к региональному государственному контролю (надзору), осуществляемому по предметам совместного ведения. Третью - виды, относящиеся к региональному государственному контролю (надзору), осуществляемому по предметам ведения субъектов РФ. Четвертую – виды муниципального контроля. Виды государственного контроля (надзора), относящиеся к первым двум группам, и виды муниципального контроля устанавливаются федеральными законами. Виды государственного контроля, относящиеся к третьей группе, устанавливаются законами субъектов РФ.

Все виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля подлежат включению в Единый реестр видов контроля.

Нормативно правовое регулирование отношений в области государственного контроля (надзора), муниципального контроля характеризуется сложной системой источников основу которой составляют федеральные законы, и в первую очередь Закон о контроле (надзоре). Данный закон был принят одновременно с Законом об обязательных требованиях в рамках проводимой в 2019–2020 году реформы контрольно-надзорной деятельности. Как указывалось в Пояснительной записке к законопроекту, его принятие имело целью «устранить недостатки действующего правового регулирования государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе несистемность и пробельность регулирования, недостаточность регулирования вопросов профилактики нарушений обязательных требований, а также неоправданный акцент на проведении проверок, являющихся наиболее затратным как для бизнеса, так и для контрольно-надзорных органов мероприятием» (См.: Паспорт Законопроекта № 850621-7. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/850621-7).

Предметом регулирования Закона о контроле (надзоре) выступают отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Также данный закон устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц. Положениями статей 2 и 3 рассматриваемого закона обозначена горизонтальная и вертикальная структура законодательства регулирующего отношения возникающие в связи с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Так, в один ряд с Законом о контроле (надзоре) встают и иные федеральные законы, которыми для изъятых видов контрольно-надзорной деятельности (ч.4 ст.2) и государственного контроля (надзора) (ч.5 ст.2) устанавливаются свои правила их организации и осуществления (например, правила организации и осуществления налогового контроля закреплены в главе 14 НК РФ). Особое место в данной системе в соответствии с ч.3 ст.2 выделено Закону о лицензировании.

Из системы подзаконных актов особо следует выделить Положения об отдельных видах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, которые принимаются уполномоченными органами в соответствии с ч.2 ст.3 Закона о контроле (надзоре).

Впервые на законодательном уровне были закреплены принципы государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В качестве таковых обозначены:

• законность и обоснованность;

• стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований;

• соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц;

• охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц;

• недопустимость злоупотребления правом;

• соблюдение охраняемой законом тайны;

• открытость и доступность информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

• оперативность при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Содержание каждого из вышеперечисленных принципов раскрыто в Главе 2 закона

Обращаясь непосредственно к деятельности по осуществлению контроля (надзора), как элементу механизма государственного административного регулирования предпринимательской деятельности необходимо в первую очередь отметить, что ее осуществление возможно на различных стадиях управленческого процесса, вследствие чего контроль (надзор) может подразделяться на предварительный, текущий и последующий. Предварительный контроль имеет место только в случаях, когда в отношении вида предпринимательской деятельности установлен разрешительный режим ее осуществления и осуществляется на предмет соблюдения контролируемым лицом обязательных требований, являющихся условиями предоставления разрешения. Наиболее распространенным является текущий контроль (надзор), который проводится в процессе осуществления контролируемыми лицами предпринимательской деятельности и имеет своим предметом – соблюдение субъектами предпринимательской деятельности обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами и документами, исполнение которых является необходимым в соответствии с законодательством РФ, а также требований, содержащихся в разрешительных документах (в случаях когда предпринимательская деятельность и отдельные действия в ее рамках осуществляются в разрешительном порядке). Что касается последующего контроля (надзора), то он имеет место только в случаях выявления в ходе текущего контроля (надзора) нарушений и принятия по ним решений обязательных к исполнению контролируемым субъектом. Предметом такого контроля (надзора) выступает исполнение такого решения.

Законом о контроле (надзоре) установлен как общий режим государственного (контроля) надзора, муниципального контроля, предусматривающий его осуществления посредством проведения контрольно-надзорных мероприятий, носящих разовый и срочный (т. е. имеющих ограниченный срок проведения) характер, так и два специальных режима государственного контроля (надзора), которые отличаются от общего постоянным характером. В качестве специальных выступают режим мониторинга (ст.96), режим постоянного государственного контроля (надзора) (ст.97), режим постоянного рейда (ст.97.1). Принципиальным различием этих специальных режимов является то, что при первом контроль (надзор) осуществляется дистанционно, при втором – посредством постоянного пребывания на объектах контролируемого лица, при третьем – при постоянном нахождении в пунктах контроля и (или) перемещения по контролируемой территории (акватории).

Составляющие содержание общего режима государственного контроля (надзора), муниципального контроля контрольно-надзорные мероприятия отличаются многообразием. Закон о контроле (надзоре) устанавливает девять видов контрольно-надзорных мероприятий, которые в соответствии с ч.2 и 3 статьи 56 делятся на две группу. Первую группу составляют контрольно-надзорные мероприятия, проводимые во взаимодействии с контролируемым субъектом. К таким мероприятиям отнесены: контрольная закупка; мониторинговая закупка; выборочный контроль; инспекционный визит; рейдовый осмотр; документарная проверка; выездная проверка. Вторую группу контрольно-надзорных мероприятий составляют мероприятия, проводимые без взаимодействия с контролируемым лицом: наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование.

В рамках каждого контрольно-надзорного мероприятия совершаются определенные контрольно-надзорные действия, круг которых установлен законом и каждое из которых регламентируется отдельной статьей главы 14. Наиболее широкий круг контрольно-надзорных действий, включающий в себя все установленные главой 14 действия, предусмотрен частью 8 статьей 73 применительно к выездной проверке, что позволяет утверждать, что данный вид контрольно-надзорного мероприятия влечет наиболее существенные для контролируемого лица ограничения. Конкретные виды контрольных (надзорных) мероприятий и перечень допустимых контрольных (надзорных) действий в составе каждого контрольного (надзорного) мероприятия применительно к отдельному виду государственного (контроля (надзора) муниципального контроля устанавливается Положением о соответствующем виде контроля (надзорора).

Применительно к плановым контрольно-надзорным мероприятиям реализуется риск-ориентированный подход, суть которого заключается том, что виды и периодичность таких мероприятий ставятся в зависимость от категории риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Законом предусмотрено шесть возможных категорий риска: чрезвычайно высокий; высокий; значительный; средний; умеренный; низкий. В соответствии с ч.2 ст.23 Закона о контроле (надзоре) применительно к каждому виду контроля (надзора) Положением о нем должно быть предусмотрено не менее трех категорий риска, в том числе в обязательном порядке категория низкого риска. Отнесение конкретного объекта контроля к одной из категорий риска осуществляется контрольным (надзорным) органом без взаимодействия с контролируемыми лицами на основе сопоставления характеристик объекта контроля, сведения о которых имеются у данного органа, с утвержденными критериями риска. До тех пор, пока объект контроля не отнесен контрольно-надзорным органом к определенной категории риска действует презумпция, что он относится к категории низкого риска.

Частота проведения плановых контрольно-надзорных мероприятий устанавливается в отношении каждого вида контроля (надзора) по правилам, предусмотренным ч.2-6. ст.25 Закона о контроле (надзоре). При этом, в отношении объектов контроля, отнесенных к категории низкого риска плановые контрольно-надзорные мероприятия не проводятся.

Контрольно-надзорные мероприятия, предусмотренные в рамках общего режима государственного контроля (надзора), муниципального контроля могут проводиться по строго установленным основаниям, перечень которых закреплен в ч.1 и 2 ст.57 Закона о контроле (надзоре). В случае возникновения того или иного основания органом государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимается решение, которое подписывается уполномоченным должностным лицом данного органа.

Для контрольно-надзорных мероприятий Законом о контроле (надзоре) устанавливаются правила о сроках их проведения. Наиболее сложными по количеству и видам совершаемых в рамках одного контрольно-надзорного мероприятия действий являются проверки (документарная и особенно выездная). Для них законом установлен предельный срок их проведения равный десяти рабочим дням. Не могут превышать один рабочий день взаимодействие инспектора и контролируемого лица в рамках таких контрольно-надзорных мероприятий, как внеплановая контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, рейдовый осмотр, а также проведение инспекционного визита в одном месте осуществления деятельности либо на одном производственном объекте (территории).

По окончании проведения контрольно-надзорного мероприятия составляется акт контрольно-надзорного мероприятия, с которым в обязательном порядке ознакамливается контролируемое лицо или его представитель. В удостоверение факта ознакомления данные лица подписывают акт, а в случае отказа или невозможности его подписания об этом делается соответствующая отметка в акте. Если контролируемое лицо не согласно с фактами, выводами или предложениями, изложенными в акте, оно вправе в течение пятнадцати рабочих дней со дня получения акта представить в соответствующий контрольно-надзорный орган письменные возражения. Такие возражения подлежат рассмотрению в порядке консультаций в срок, не превышающий пять рабочих дней со дня их поступления.

Для видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля подпадающих под действие Закона о контроле (надзоре) общий перечень возможных мер принуждения и иных последствий выявления нарушения обязательных требований закреплен в части 2 статьи 90 данного закона. Наиболее значимой, ввиду ее универсального характера, из указанных в этом перечне мер является выдача контролируемому лицу предписания, которое представляет собой ненормативный (индивидуальный) правовой акт, принимаемый в целях применения к субъекту предпринимательской деятельности мер административного принуждения. По своей направленности, выдача предписания может служить пресекательной (предписание о прекращении нарушения), восстановительной (предписание об устранении последствий нарушения) и предупредительной (предписание о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям) мерой. Если в предписании содержится указание на действия, которые нарушившее обязательные требования лицо должно совершить, то таким предписанием должен устанавливаться срок совершения этих действий.

В случае если предписание выдано по результатам контрольно-надзорного мероприятия, проведенного с грубым нарушением требований к его организации и осуществлению, такое предписание подлежит отмене в административном или судебном порядке.

Исполнение предписания подлежит последующей оценке со стороны выдавшего его органа. Такая оценка проводится на основании представленных субъектом, которому выдано предписание, документов и сведений, установленных в предписании. В случае не предоставления таких документов или сведений, либо если на их основании невозможно сделать вывод об исполнении предписания, орган, выдавший предписание оценивает его исполнение посредством проведения контрольно-надзорного мероприятия.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение выданного предписания, лицо привлекается к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ и ему выдается новое предписание с указанием новых сроков исполнения. При неисполнении в установленные сроки нового предписания контрольный (надзорный) орган принимает меры по обеспечению его исполнения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном исполнении предписания, если такая мера предусмотрена законодательством