9.3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Статьями 72-74.1 Федерального закона № 131-ФЗ регламентируются основания и процедура привлечения к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

В статье 72 Федерального закона № 131-ФЗ выделяются 2 основания наступления ответственности перед государством:

1) нарушение органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования;

2) ненадлежащее осуществление указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Обратим внимание на два существенных момента.

Во-первых, указанный перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

Во-вторых, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда, подтвердившего наличие вышеуказанные обстоятельств.

Федеральный закон № 131-ФЗ выделяет 3 муниципально-правовых санкции, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления, в качестве мер ответственности перед государством:

1) роспуск представительного органа муниципального образования;

2) отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации;

3) удаление главы муниципального образования в отставку.

Особое место занимает временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, поскольку указанная мера может применяться государством не только в случае бюджетных нарушений со стороны органов местного самоуправления, но и в условиях чрезвычайной ситуации.

Роспуск представительного органа муниципального образования.

Указанная мера муниципально-правовой ответственности регламентируется статьей 73 Федерального закона № 131-ФЗ. Однако данная мера не является новеллой действующего Закона, такая возможность предусматривалась и ранее действующим Федеральным законом № 154-ФЗ.

Кроме того, в законодательстве многих стран предусматривается досрочное прекращение полномочий выборного представительного органа муниципальной власти в форме роспуска (Польша, Венгрия, Беларусь, Австралия и др.).

Согласно п. 1 статьи 73 Федерального закона № 131-ФЗ основанием для наступления ответственности в виде роспуска представительного органа будет совокупность следующих обстоятельств:

1. Принятие представительным органом муниципального образования нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному законодательству, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования.

2. Установление судом факта незаконности принятого нормативного правового акта.

3. Неисполнение представительным органом в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо иного предусмотренного решением суда срока данного судебного решения, в том числе посредством отмены принятого нормативного правового акта.

По истечении указанных 3 месяцев суд должен установить факт неисполнения ранее принятого решения суда, что фактически запускает процесс роспуска представительного органа муниципального образования.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (как правило, Губернатор) в течение 1 месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения ранее принятого решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Также Закон допускает возможность роспуска представительного органа муниципального образования в случае неправомочности его заседаний.

В том случае, если судом будет установлено, что представительный орган в течение 3 месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта РФ в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Федеральный закон № 131-ФЗ предоставляет возможность обжалования закон субъекта РФ о роспуске представительного органа в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Депутаты представительного органа муниципального образования, распущенного в связи с неправомочностью его заседаний, также в течение 10 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске представительного органа вправе обратиться в суд с заявлением для установления факта отсутствия их вины за непроведение представительным органом правомочного заседания. Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня его подачи.

В настоящее время имеется большое количество примеров реализации данного механизма привлечения к ответственности. Так законами субъектов РФ распущены представительные органы города Елец (Липецкая обл., 2006 г.); г. Петрозаводска (Карелия, 2006 г.), Муйского района (Бурятия, 2007 г.), пос. Широкий (Магаданская обл., 2009 г.), г. Твери (2012 г.), Заборьевского сельского поселения (Рязанская обл., 2013 г.) и др. примеры.

Отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

Данная мера ответственности регламентируется статьей 74 Федерального закона № 131-ФЗ. Как и роспуск представительного органа, возможность отрешения от должности выборных лиц закреплена в законодательстве многих зарубежных стран, таких как Армения, Австрия, Германия, США и др.

Анализируя статью 74 Федерального закона № 131-ФЗ, можно сделать вывод, что процедура отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации во-многом идентична процедуре роспуска представительного органа.

Рассмотрим основания и порядок отрешения от должности выборных должностных лиц.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (как правило, Губернатор) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

1) издания указанным должностным лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному законодательству, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности государства, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло мер по исполнению решения суда.

Необходимо обратить внимание, что обязательным условием наступления ответственности является принятие решения суда, устанавливающего наличие какого-либо из вышеуказанных обстоятельств.

Согласно Закону высшее должностное лицо субъекта РФ принимает акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, в срок не ранее, чем через 1 месяц со дня вступления в силу решения суда, но не позднее, чем в течение 6 месяцев с указанной даты.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Практика отрешения от должности выборных лиц активно реализуется и к настоящему времени отрешены от своих должностей главы Северо-Курильского городского округа (Сахалинская обл.), г. Александров (Рязанская обл.) г. Благовещенск (Амурская обл.), г. Волгоград, пос. Тикси (Якутия) и др.

Удаление главы муниципального образования в отставку.

Институт удаления главы муниципального образования в отставку был введен в действующий Федеральный закон № 131-ФЗ в 2009 году, посредством введения статьи 74.1. Принятые поправки существенно усилили роль представительного органа в системе местного самоуправления, поскольку ключевой фигурой в процедуре удаления главы в отставку выступает именно представительный орган муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе:

- депутатов представительного органа муниципального образования;

- высшего должностного лица субъекта РФ.

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) таких последствий, как:

- возникновение просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих обязательств, превышающей 30 % доходов бюджета муниципального образования либо 40 % бюджетных ассигнований;

- при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий главой муниципального образования было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства, установленные судом.

2) неисполнение в течение 3 и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных законодательством, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления отдельных переданных государственных полномочий;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены антикоррупционным законодательством;

5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по указанным признакам, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

Процедура удаления главы муниципального образования в отставку

Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом решения об удалении в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта РФ уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в от- ставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Инициатива высшего должностного лица субъекта РФ об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, кото- рое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования также уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

Рассмотрение вышеуказанных инициатив об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение 1 месяца со дня внесения соответствующего обращения.

Решение представительного органа считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования и подписывается председателем представительного органа муниципального образования. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа.

При рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:

1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта РФ и с проектом решения об удалении в отставку;

2) предоставление возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

В случае несогласия главы муниципального образования с решением об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.

Решение об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через 5 дней со дня его принятия вместе с особым мнением главы муниципального образования.

Если инициатива об удалении главы муниципального образования в от- ставку была отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении его в отставку может быть вынесен на повторное рас- смотрение не ранее чем через 2 месяца со дня проведения заседания представительного органа, на котором рассматривался указанный вопрос.

Глава муниципального образования вправе обратиться с заявлением об обжаловании указанного решения в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения. Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня подачи заявления.