6.2. Формы участия населения в осуществлении мест- ного самоуправления

Следует отметить, что в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятия «сход» и «собрание» были идентичными. Федеральный закон № 131-ФЗ разграничил эти понятия и закрепил их как самостоятельные формы.

К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления следует отнести такие, как:

— правотворческая инициатива граждан;
— территориальное общественное самоуправление; публичные слушания;
— опрос граждан;
— собрание граждан;
— конференция граждан;
— обращения граждан в органы местного самоуправления.

1. Правотворческая инициатива граждан

Рассматриваемая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления заключается во внесении инициативной группой жителей муниципального образования проекта муниципального правового акта по вопросам местного значения в орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие актов по данному вопросу.

Правом внесения такого проекта наделены жители муниципального образования, обладающие избирательным правом, а конкретная процедура реализации правотворческой инициативы определяется самим муниципальным образованием в нормативном правовом акте его представительного органа. Примером такого акта, принятого в Волгоградской области, служит решение Палласовской районной Думы Волгоградской области от 31 июля 2017 года № 7/12 «Об утверждении Порядка реализации правотворческой инициативы граждан в Палласовском муниципальном районе Волгоградской области».

Тем не менее, отсутствие в муниципальном образовании такого акта не является препятствием для граждан, решивших внести в какой-либо орган местного самоуправления проект принимаемого (издаваемого) им акта по местным вопросам, находящимся в его ведении. В такой ситуации принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются органами и должностными лицами местного самоуправления в соответствии со статьей 26 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Название данной формы — правотворческая инициатива граждан, означает, что ее субъектом выступает именно группа жителей муниципального образования, заинтересованных в принятии какого-либо решения по вопросам местного значения. Согласно положениям федерального законодательства, ее минимальная численность не может быть более 3 процентов от числа всех избирателей муниципального образования. При этом представительный орган местного самоуправления в своем решении, определяющем порядок реализации правотворческой инициативы, может эти требования смягчить, сократив обязательное число членов инициативной группы.

Необходимо отметить, что Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ был предусмотрен правовой институт народной правотворческой инициативы. Как представляется, в действующем законе характеризуемая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления обозначена точнее, так как инициируют принятие муниципального правового акта не все жите ли муниципального образования, а группа граждан реализует свое право на внесение в органы местного самоуправления своих предложений по принятию муниципального правового акта, подлежащих обязательному рассмотрению.

Поскольку Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не запрещается устанавливать сбор подписей в поддержку проекта муниципального правового акта, в решениях представительных органов, закрепляющих порядок реализации правотворческой инициативы, нередко устанавливается процедура, начальными стадиями которой выступают:

— формирование инициативной группы и ее регистрация;
— сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы.

Правотворческая инициатива может быть адресована гражданами представительному органу муниципального образования, местной администрации, главе муниципального образования или ином органу или должностному лицу местного самоуправления. При ее реализации должны соблюдаться требования регламента соответствующего органа местного самоуправления, в том числе предъявляемые к оформлению и обоснованию предлагаемого проекта.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых и относится его принятие. Если такой орган является коллегиальным, указанный проект в обязательном порядке рассматривается на его открытом заседании. Для того, чтобы предотвратить необоснованное затягивание органами и должностными лицами местного самоуправления процедуры рассмотрения проекта акта, инициированного гражданами, срок такого рассмотрения императивно определен федеральным законодателем. Он составляет три месяца со дня внесения проекта муниципального правового акта. При этом представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

Итогом рассмотрения проекта муниципального правового акта органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится его принятие, является принятие по результатам рассмотрения мотивированного решения, которое должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей проект инициативной группы граждан.

Вместе с тем, гарантий соблюдения установленных федеральным законодателем правил реализации правотворческой инициативы Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не предусмотрено. В частности, не определена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за их нарушение. Принятие решения по существу внесенной инициативы остается исключительным полномочием соответствующих органов местного самоуправления, которые могут отказать гражданам в принятии их инициатив, в том числе по мотиву нецелесообразности предлагаемых решений. При этом обозначенное решение органов местного самоуправления не может быть преодолено по воле населения в рамках рассматриваемого правового института.

2. Собрание граждан. Конференция граждан (собрание делегатов)

Как уже было отмечено, Федеральный закон от 28августа 1995 года № 154-ФЗ не разделял понятия «собрания» и «сходы» граждан, и устанавливал, что собрания (сходы) граждан могли созываться в муниципальном образовании для решения вопросов местного значения.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ разграничил эти понятия. Собрание граждан теперь понимается как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, которая может проводиться на части территории муниципального образования для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления.

Порядок его назначения и проведения, а также полномочия определяются федеральным законом, и конкретизируются уставом муниципального образования и (или) нормативными решениями представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления (если собрание назначается и проводится для осуществления территориального общественного самоуправления).

Собрания граждан можно классифицировать по основаниям их проведения на обязательные и инициативные.

С инициативой проведения собрания граждан вправе выступить следующие субъекты:

— население муниципального образования. Собрание граждан, проводи- мое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования.

— представительный орган муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования, назначается этим органом.

— глава муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе главы муниципального образования, им и назначается.

Обязательные собрания проводятся в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Этим же актом определяется порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления. Такое собрание вправе принимать решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять его во взаимоотношениях с указанными органами лицами. При этом обращения, поступившие от собрания граждан в орган или к должностному лицу местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению, по итогам которого должен быть дан письменный ответ.

Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

В 2017 году собрания граждан проводились 72,9 тысяч раз, а конференции (собрания делегатов) — 3 тысячи раз.

3. Публичные слушания, общественные обсуждения

Публичные слушания и общественные обсуждения выступают весьма важной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Их проведение является обязательным этапом принятия решения по установленному кругу вопросов. Они призваны обеспечить возможность обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения для жителей муниципальных образований и, соответственно, доведения до органов местного самоуправления мнения населения.

В законодательстве нет определения понятию «публичные слушания». Законодатель выделил эту форму участия населения в осуществлении местного самоуправления путем конкретизации еѐ признаков. С их учетом публичные слушания можно определить как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, которая может проводиться представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.

Социально-правовая природа публичных слушаний характеризуется тем, что они позволяют населению участвовать в обсуждении вопросов местного значения по процедуре, имеющей нормативно-правовое закрепление и соответствующее юридическое значение. Введение института публичных слушаний в законодательство о местном самоуправлении позволило выстроить определенную систему, при которой мнение населения муниципального образования получает определенный правовой статус, а по ряду вопросов носит обязательный характер перед окончательным принятием органом местного самоуправления соответствующих муниципальных правовых актов.

Конституционный суд Российской Федерации характеризует данный институт следующим образом: «Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу ст. Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения — выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам».

Исходя из анализа норм федерального законодательства, публичные слушания можно классифицировать на обязательные и инициативные.

В определенных федеральным законодателем случаях публичные слушания являются обязательной стадией процедуры обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. На них должны выноситься:

— проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений. Исключением выступает ситуация, когда изменения в устав вносятся в целях приведения закрепляемых в нѐм положений в соответствие с актами, имеющими большую юридическую силу, причем эти изменения должны обязательно вноситься в форме точного воспроизведения положений тех актов, в соответствие с которыми и приводится устав;

— проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

— проект стратегии социально-экономического развития муниципально- го образования;

— вопросы о преобразовании муниципального образования (если для этого не требуется получения согласия жителей муниципального образования, которое императивно должно быть выражено путем голосования либо на сходе граждан).

Порядок организации и проведения таких обязательных публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) актом представительного органа муниципального образования (его примером может выступить Решение Дубовской районной Думы Волгоградской области от 26 июля 2018 года № 61/603 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в Дубовском муниципальном районе Волгоградской области»). Этот порядок должен предусматривать меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования. Среди них федеральный закон особо выделяет предварительное оповещение о времени и месте проведения публичных слушаний, а также предоставление возможности заранее ознакомление с проектом выносимого на них муниципального правового акта. Кроме того, должен быть обязательно предусмотрен порядок доведения до населения результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Как представляется, муниципальные образования, принимая акты о порядке организации и проведения публичных слушаний, также могут предусмотреть в них и иные вопросы, по которым такие слушания обязательно должны проводиться. Но на практике установленный федеральным законодателем перечень проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, которые обязательно должны выноситься на публичные слушания, в муниципальных правовых актах не дополняется.

Инициативные публичные слушания проводятся по инициативе следующих субъектов:

— населения муниципального образования;
— представительного органа муниципального образования;
— главы муниципального образования;
— главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта, — главой муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не регулирует процедуру определения результатов публичных слушаний. В большинстве муниципальных правовых актов о проведении публичных слушаний установлено, что в решении, принятом в результате их проведения, отражается позиция большинства их участников, выявленная по итогам обсуждения путем голосования.

В 2017 году в системе форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления появился новый институт — общественные обсуждения. Несмотря на то, что данный институт довольно схож с институтом публичных слушаний, они имеют и определенные различия. К ним, прежде всего, относится формат проведения: публичные слушания предполагают очное присутствие участников для обмена мнениями по поставленному вопросу; общественные обсуждения являются в основном мероприятиями заочными, выражение мнения по поставленной на разрешение проблеме не предполагает непосредственного присутствия гражданина в определенное время в определенном месте. Федеральный законодатель предусмотрел возможность проведения вместо обязательных публичных слушаний общественные обсуждениях по таким вопросам, как:

— проекты генеральных планов;
— проекты правил землепользования и застройки; — проекты планировки и территории;
— проекты межевания территории;
— проекты правил благоустройства территорий;
— проекты решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
— проекты решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил земле- пользования и застройки.

Учитывая специфику этих решений, основания проведения публичных слушаний и общественных обсуждений устанавливаются и в отраслевом федеральном законодательстве (смотри статьи 5.1, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Поскольку публичные слушания и общественные обсуждения являются обязательным этапом в принятии решения по установленному кругу вопросов, на муниципальном уровне данная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления проводится достаточно часто (прежде всего, за счет обязательности проведения через публичные слушания проектов муниципальных правовых актов в сфере градостроительства). При этом публичные слушания и общественные обсуждения не только позволяют гражданам высказать свое мнение по важным вопросам местной жизни, но и способствуют пониманию населением происходящих в муниципальном образовании процессов, созданию позитивного отношения к работе органов местного самоуправления, помогают органам местного самоуправления провести корректировку своей деятельности, исходя из общественных интересов.

Минюст России отмечает, что в 2017 году публичные слушания проводились 103,4 тысяч раз, называя их «общераспространенной формой гражданской активности». Но необходимо отметить, что во многом на «распространенность» данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления оказал влияния тот факт, что при решении ряда вопросов местного значения (прежде всего, это утверждение и изменение местных бюджетов, а также вопросы территориального планирования) проведение публичных слушаний является обязательным.

4. Опрос граждан

Опрос граждан — форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, которая проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. При этом результаты опроса носят рекомендательный характер для организовавших его субъектов.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Ранее опрос устанавливался как форма выявления мнения населения при осуществлении территориальных преобразований на муниципальном уровне. В настоящее время он проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами публичной власти. То есть перечень вопросов, при решении которых он может проводиться для выявления и учета мнения населения, расширен.

Закон не устанавливает случаи обязательного проведения опроса граждан. Это инициативная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. С инициативой проведения опроса вправе выступить следующие субъекты. Во-первых, в целях выявления мнения населения и его учета при принятии решений по вопросам местного значения проведение опроса вправе инициировать представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан при его проведении по инициативе органов местного самоуправления, осуществляется за счет средств местного бюджета.

Во-вторых, при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения в целях учета мнения граждан право инициировать проведение опроса предоставлено органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан при его проведении по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

1) дата и сроки проведения опроса;
2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
3) методика проведения опроса;
4) форма опросного листа;
5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Поскольку результаты опроса носят рекомендательный характер, эффективность его использования зависит от того, как будут учитываться его результаты при принятии органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления властных решений.

Федеральный законодатель оставляет выбор форм и методов проведения опроса на усмотрение субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Для субъектов Российской Федерации, обладающих значительной по площади территорией, высокой плотностью населения и достаточно большим числом расположенных в их границах муниципальных образований это видится принципиально важным. Проведение опроса граждан с применением электронных технологий позволит, при грамотной его организации, выявить мнение наибольшего числа жителей муниципалитета, особенно, если опрос проводится на всей его территории, а не на какой‑либо локальной ее части. Хотя развитие данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления требует решения ряда задач, например предотвращения использования формы «обратной связи» для рассылок спама и иной нецелевой информации. Одним из возможных подходов к ее решению может служить технология фиксации IP- адреса отправителя сообщения (с его уведомлением на экране формы обращения) и установление механизмов защиты от спама. Кроме того, у жителей муниципалитета должен быть не просто доступ к цифровым технологиям, например, наличие компьютера, доступа к Интернету и т.д., хотя для небольших и удаленных поселений и это важно. Должна сформироваться «практика» применения информационных и коммуникационных технологий, соответствующий стиль поведения.

По данным Минюста России, в 2017 году было проведено 4,5 тысячи опросов граждан.

В Волгоградской области в 2016 году принят Закон Волгоградской области от 14 марта 2016 г. № 8‑ОД «О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Волгоградской области». Вместе с тем данный акт не отражает факт развития информационных технологий, так как в нем отмечается, что в методике проведения опроса граждан определяется спо- соб опроса граждан, который может осуществляться в пункте(ах) проведения опроса граждан или по месту жительства граждан посредством подворного (поквартирного) обхода. Хотя следует отметить, что муниципальные образования Волгоградской области практикуют проведение опросов граждан в электрон- ном виде (например, на официальном сайте администрации Волгограда (http:// www.volgadmin.ru/ru/) функционирует раздел «Опросы граждан»).

5. Обращения граждан в органы местного самоуправления

Право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является конституционным правом граждан Российской Федерации (статья 33 Конституции). Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ конкретизирует, что на муниципальном уровне граждане имеют право индивидуально или коллективно обращаться в органы местного самоуправления. При этом конкретный порядок реализации данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления определен Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В его нормах установлено, что обращением гражданина в органы местного самоуправления является направленные им лично или совместно с другими гражданами предложение, заявление или жалоба. Обращение может быть направлено в письменной форме или в форме электронного документа, кроме того, с ним можно обратиться и устно в ходе личного приема граждан. На отнесение конкретного обращения к предложению, заявлению или жалобе влияет его содержание. В предложении содержится рекомендация по совершенствованию нормативных правовых актов, деятельности органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально- экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Заявление — это просьба лица о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц. Заявлением является также сообщение о нарушении нормативных правовых актов, о недостатках в работе органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба — это тоже просьба гражданина, но он просит восстановить или защитить уже нарушенные права, свободы или законных интересов (свои или других лиц).

Необходимо отметить, что граждане вправе обращаться не только в органы местного самоуправления и к их должностным лицам, но и в муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

Как уже указано, обращения гражданина в органы местного самоуправления могут быть письменными и устными. Письменное обращение направляется непосредственно в тот орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в нѐм вопросов. Такое обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления. Если же оно содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию получившего его субъекта, такое обращение направляется в течение семи дней со дня регистрации в тот орган или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Гражданина, направившего обращение, уведомляют о его переадресации. При этом законодательно установлен запрет направлять жалобу на рассмотрение в тот орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Если же по этой причине невозможно направление жалобы на рассмотрение в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в ней вопросов, она возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.

Гражданин вправе направить обращение и в форме электронного документа. В нем он в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), адрес электронной почты, по которому должен быть направлен ответ, а также вправе приложить к нему необходимые документы и материалы в электронной форме.

Письменное обращение подлежит обязательному рассмотрению в течение 30 дней со дня регистрации. В исключительных случаях руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, его направившего.

По существу поставленных в обращении вопросов дается письменный ответ, который подписывается руководителем органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. Как уже было отмечено, ответ на обращение, поступившее в форме электронного документа, направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, в нѐм указанному.

С устными заявлениями, предложениями или жалобами граждане могут обращаться во время осуществления личного приема граждан.

За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Одной из самых действенных и важных гарантий реализации права граждан на обращения является возможность привлечения должностных лиц к административной ответственности за отказ в предоставлении информации (ст. 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) и за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан (ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Обращения граждан в органы местного самоуправления являются одной из наиболее распространенных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Так, например, за 2017 год в Волгоградскую городскую Думу поступило 246 устных и 2246 письменных обращений граждан. Большая их часть касалась вопросов благоустройства, транспортного обслуживания, а также реализации установленных социальных гарантий и льгот.

6. Староста сельского населенного пункта

Институт сельских старост как факультативная форма участия граждан в решении вопросов местного значения первоначально был предусмотрен законодательством ряда субъектов Российской Федерации, и не имел закрепления в федеральном законодательстве. Статья 27.1 «Староста сельского населенного пункта» была введена в апреле 2018 года.

По данным Минюста России, до еѐ появления в федеральном законе сельские старосты были назначены (избраны) и действовали в 24,1 тыс. сельских населенных пунктах, охватывающих около 4,3 тыс. муниципальных образований (из которых 3,8 тыс. — сельские поселения) в пределах 42 субъектов Российской Федерации. Данный институт получил наибольшее распространение в Удмуртской и Чувашской республиках, Владимирской, Вологодской, Ленинградской, Тверской, Тульской и Нижегородской областях, причѐм в Тверской области и Удмуртской Республике они действуют в большинстве сельских населенных пунктов. В целом он востребован в тех субъектах Российской Федерации, где сельские поселения представляют собой достаточно крупные территориальные образования, охватывающие большое число находящихся на существенном удалении друг от друга населенных пунктов, в которых прямые коммуникации между населением и органами местного самоуправления затруднены в силу указанных обстоятельств. При этом в субъектах Российской Федерации достаточно компактными поселениями (в частности, в регионах Южного и Северо-Кавказского федерального округа) институт сельских старост развития не получил. В 2017 году сельские старосты назначены и действуют в 31,2 тыс. сельских населенных пунктах, охватывающих около 6 тыс. муниципальных образований (из которых 5,2 тыс. — сельские поселения) в пределах 52 субъектов Российской Федерации.

Староста сельского населенного пункта может назначаться в сельском населенном пункте, расположенном в поселении, городском округе или на межселенной территории. Цель его назначения — организация взаимодействия органов местного самоуправления и жителей при решении вопросов местного значения. Правом осуществлять такое назначение наделѐн представительный орган того муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт. Но реализует он указанное право не самостоятельно, а по представлению схода проживающих на территории данного сельского населенного пункта лиц, обладающих активным избирательным правом. Должность старосты является общественной, она не относится ни к муниципальным должностям, ник должностям муниципальной службы. Он не вправе быть и работником органов местного самоуправления — ему запрещено состоять с этими органами в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях. Лицо, назначаемое старостой, должно быть дееспособным, и не должно иметь непогашенную или неснятую судимость.

Название данной должности — «староста», не является императивным для муниципального образования. Региональным законом с учетом исторических и иных местных традиций может быть установлено и иное еѐ наименование.

Данная должность должна быть предусмотрена в уставе муниципального образования, и именно этим актом определяется срок полномочий старосты сельского населенного пункта. Он, аналогично срокам полномочий местных органов, не может быть менее двух и более пяти лет.

Основные функции старосты поименованы в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и направлены на организацию взаимодействия местных органов и жителей. Он взаимодействует как с органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями и иными организациями по вопросам решения вопросов местного значения, так и с населением. Он наделен правом направлять в местные органы от лица жителей обращения, а также проекты муниципальных правовых актов, принятые по результатам сходов, собраний, конференций граждан. Староста доводит до сведения жителей информацию по вопросам организации и местного самоуправления, и иную информацию, полученную от органов местного самоуправления. Если на территории сельского населенного пункта планируется проведение публичных слушаний или общественных обсуждений, староста содействует в их организации. Эти функции являются базовыми: староста вправе осуществлять иные полномочия, установленные для него уставом и (или) актом представительного органа муниципального образования в соответствии с региональным законом. Этими же актами закрепляются вопросы статуса старосты сельского населенного пункта, в том числе гарантии его деятельности.

7. Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление выступает весьма рас- пространенной формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан:

— подъезд многоквартирного жилого дома;
— многоквартирный жилой дом;
— группа жилых домов;
— жилой микрорайон;
— сельский населенный пункт, не являющийся поселением;
— иные территории проживания граждан.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района по предложению населения, проживающего на данной территории.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

При этом законодательно определен круг вопросов, относящихся к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление. В их числе:

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

3) избрание органов территориального общественного самоуправления;

4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5) утверждение сметы доходов и расходов территориального обществен- ного самоуправления и отчета о ее исполнении;

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов террито- риального общественного самоуправления.

В свою очередь, органы территориального общественного самоуправления:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:

1) территория, на которой оно осуществляется;

2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

4) порядок принятия решений;

5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

По данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях более 5,6 тысяч муниципальных образований, представляющих 76 субъектов Российской Федерации, созданы 30,1 тысяч ТОС, уставы которых зарегистрированы в органах местного самоуправления. При этом ТОС охватывает как городские, так и сельские территории: около 15,8 тыс. ТОС создано на территориях городских поселений, городских округов (включая городские округа с внутригородским делением) и городов федерального значения; около 14,3 тыс. ТОС — на территориях сельских поселений. Более 280 муниципальных образований сотрудничают с 1,7 тыс. ТОС на основе соглашений.

ТОС является достаточно активной формой гражданского участия в осуществлении местного самоуправления в Волгоградской области. Органы ТОС созданы в подавляющем большинстве муниципальных образований субъекта. По состоянию на 1 января 2016 года в области создано 1993 организации ТОС. В границах ТОС проживают около 1200 тысяч человек, что составляет 47 % от всего населения Волгоградской области.

7. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении

Наряду с предусмотренными Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации и законам. К их числу можно отнести, например, публичные мероприятия, порядок организации и проведения которых установлен Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

В процессе осуществления местного самоуправления жители муниципального образования могут участвовать и через общественные объединения, религиозные и иные организации. Их правовой статус урегулирован такими актами, как Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности.

Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Отсутствие закрытого перечня форм гражданской активности обусловлено тем, что местное самоуправление, как институт народовластия, означает, прежде всего, самостоятельное управление самого населения, жителей муници- пального образования.