9.4. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Одной из основ конституционного строя России является самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своей компетенции и независимость от органов государственной власти. Однако, данный принцип совсем не означает, что государство лишено механизмов воздействия на органы и должностных лиц местного самоуправления, в том числе, посредством контроля за из деятельностью.

Возможность введения контроля за деятельностью органов местного самоуправления закреплена статьей 8 Европейской хартии местного самоуправления и основана на следующих принципах:

1) любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом.

2) любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

3) административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

Как известно, ратификация Хартии Российской Федерацией означает то, что национальное законодательство о местном самоуправлении не может противоречить вышеуказанным базовым принципам, которые в настоящее время отражены в п. 2 статьи 5 и п. 2 статьи 6 Федерального закона № 131-ФЗ.

Как отмечает Е. С. Шугрина, анализ действующего законодательства показывает, что можно выделить следующие виды контроля за органами местного самоуправления и их должностными лицами:

1) государственный контроль (надзор) — контроль со стороны государства в лице соответствующих должностных лиц и органов государственной власти;

2) общественный контроль — контроль со стороны граждан (населения) и организаций;

3) муниципальный контроль.

Государственный контроль (надзор) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Правовой основой государственного контроля (надзора) в настоящее время выступают следующие нормативные акты:

1) Федеральный закон № 131-ФЗ (статья 77);

2) Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

3) Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Рассмотрим общие положения в сфере контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, изложенные в статье 77 Федерального закона № 131-ФЗ:

• органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федераль- ного и регионального законодательства, подзаконных актов, муниципальных правовых актов.

• иные государственные органы осуществляют контроль в пределах своей компетенции. При этом при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней.

• органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от органов и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

• Плановые проверки деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления проводятся на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта РФ. При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года. Ежегодный план проверок подлежит размещению на официальных сайтах прокуратуры субъекта РФ и соответствующего органа государственного контроля (надзора) в сети «Интернет» не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок.

• Внеплановые проверки проводятся на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с региональной прокуратурой на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан либо в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ, Генерального прокурора РФ, прокурора субъекта РФ.

Функции государственного контроля осуществляют различные федеральные и региональные службы в соответствии с их компетенцией (Россельхознадзор, Роспотребнадзор, комитет природных ресурсов Волгоградской области и др.). Органы государственного контроля по результатам проведенной проверки вправе выносить представления об устранении выявленных нарушений, составлять протоколы об административном правонарушении и привлекать органы и должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности.

Особенности прокурорского надзора.

Согласно статье 1 Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Формами прокурорского реагирования являются:

1) протест прокурора на противоречащий закону нормативный акт;

2) представление прокурора об устранении нарушений закона;

3) постановление прокурора о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении;

4) предостережение о недопустимости нарушения законодательства вносится в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

Кроме того, органы прокуратуры на практике являются активными участниками судебных процессов, к примеру, оспаривают нормативные акты, принятые органами местного самоуправления, обращаются в суды с заявления- ми об оспаривании незаконных сделок, совершенных органами местного самоуправления, заявлениями об обязании совершить какие-либо действия и т.д.

Контроль за исполнением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Возможность осуществления такого контроля базируется на нормах статьи 8 Европейской Хартии местного самоуправления и статей 21 и 77 Федерального закона № 131-ФЗ. Так, п.1 статьи 21 Закона предоставляет право органам государственной власти осуществлять контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В статье 77 фактически дублируется вышеуказанная норма.

Таким образом, Федеральным законом № 131-ФЗ не прописана процедура реализации указанного вида государственного контроля и на практике более детально данные вопросы урегулированы законами о передаче конкретных государственных полномочий органам местного самоуправления.

К примеру, Законом Волгоградской области от 25.12.2017 г. № 130-ОД «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области отдельными государственными полномочиями Волго- градской области по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части реконструкции и содержания скотомогильников (биотермических ям)» детально прописан порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления таких государственных полномочий. Статья 9 названного Закона предусматривает цели, формы, процедуру контроля, порядок проведения пла- новых и внеплановых проверок, порядок составления отчетов органами местного самоуправления о реализации государственных полномочий.