3. Правовая основа местного самоуправления. Муниципальные правовые акты

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные норма- тивные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граж- дан, и иные муниципальные правовые акты (статья 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Конституция Российской Федерации признает общепризнанные принципы и нормы международного права, и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы нашего государства. В части 4 статьи 15 закреплено, что, если международным договором Россий- ской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Поэтому, говоря о правовой основе местного самоуправления в Российской Федерации, нельзя обойти вниманием международные правовые акты. Речь идет, прежде всего, о важнейшем источнике муниципального права Европы, которым является Европейская Хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время — Кон- гресс местных и региональных властей Европы) 15 октября 1985 года. Россий- ская Федерация подписала данную Хартию 28 февраля 1996 года в Страсбурге, а 11 апреля 1998 года был издан Федеральный закон Российской Федерации «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления».

Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государствучастников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 года, также выступает элементом правовой основы местного самоуправления в нашем государстве.

Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств приняла этот акт: считая, что местное самоуправление является необходимым элементом демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства-участника СНГ; признавая неотъемлемость прав граждан на самостоятельное решение местных дел через институты местного самоуправления, осознавая необходимость совместных усилий всех государств — участников СНГ в поддержку реализации демократических принципов местно- го самоуправления и создания его действенных гарантий, в целях координации деятельности законодательных органов госу- дарств-участников Содружества Независимых Государств по реализации общезначимых принципов местного самоуправления. Определяющая роль в регулировании местного самоуправления принад- лежит Конституции Российской Федерации, которая признает и гарантирует местное самоуправление (статья 12).

Н. В. Постовой отмечает, если сравнить число норм о местном самоуправлении, закрепленных в Конституции Российской Федерации, с числом норм о какой-либо другой отрасли права, кроме конституционного, то можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше.

Помимо того, что местное самоуправление регламентируется в отдельной главе 8, речь о нем ведется и в немалом количестве статей из других глав российской Конституции (это статьи 3, 8, 9, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 72, 130–133).

Большое значение для правового регулирования местного самоуправления имеют конституционные положения о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12), и что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» статьи 72).

Российская Федерация устанавливает при этом общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Именно такое название — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», носит федеральный закон, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющий государственные гарантии его осуществления.

Во многом для обеспечения сформулированных в нормах этого закона принципов, на федеральном уровне сформировалась нормативная правовая база, необходимая для организации местного самоуправления в Российской Федерации. Е. С. Шугрина отмечает, что общее количество федеральных законов, содержащих нормы муниципального права, более 15065. В своем учебнике федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, она раз- деляет на две группы.

Первую составляют законы, регулирующие только отдельные вопросы местного самоуправления (например, регулирующий муниципальную службу Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Во вторую группу входят отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни (образование, здравоохранение, и т.д.), в которых, как правило, есть разделы (главы), нормы которых регулируют полномочия или предметы ведения органов местного самоуправления. Это связано с тем, что задачи и функции местного самоуправления реализуются практически во всех сферах местной жизни.

Тем не менее, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» является базовым федеральным законом, регулирующим местное самоуправление в нашем государстве: в нем установлено, что в случае противоречия ему федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, применяются Конституция Российской Федерации и его положения.

Правовую основу местного самоуправления наряду с федеральными законами, составляют издаваемые в соответствии с ними иные правовые акты Российской Федерации. В их числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ называет указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти (прежде всего, федеральных министерств).

Президент в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, что дает ему возможность играть существенную роль в разработке и реализации государственной политики в сфере местного самоуправления. Вопросам местного самоуправления нередко уделяется внимание в ежегодных посланиях Пре- зидента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Важное место в системе нормативных правовых актов федеральных орга- нов государственной власти о местном самоуправлении занимают указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Напри- мер, в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Указом Президента РФ от 10.06.2012 г. № 805 в целях повышения роли и значения института местного самоуправления, развития демократии и граждан- ского общества был установлен День местного самоуправления, который отмечается 21 апреля, в день издания в 1785 году Жалованной грамоты городам, положившей начало развитию российского законодательства о местном само- управлении. В этом указе федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, муниципальным органам, организациям и общественным объединениям рекомендовано проводить мероприятия, посвященные Дню местного самоуправления.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, в том числе и по вопросам местного самоуправления.

Например, Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» определяет порядок ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления издают и иные федеральные органы исполнительной власти.

В целях реализации вышеупомянутого Постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. № 657 Министерством юстиции Российской Федерации была разработана методика ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, которая утверждена Приказом Минюста РФ от 19.12.2008 г. № 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».

Правовую основу местного самоуправления составляют и акты «регионального» нормотворчества. К их числу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ относит конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в статье 6 устанавливает следующие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления:

1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом;

2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий- ской Федерации;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном данным Федеральным законом.

В части 2 рассматриваемой статьи особо подчеркивается, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

По мнению ряда ученых, становится дискуссионным вопрос о целесообразности издания общих статутных актов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Они в значительной степени (во всяком случае, в большей мере, чем сейчас) будут воспроизводить достаточно конкретные нормы Федерального закона.

Например, Законом Волгоградской области от 12 декабря 2005 г. № 1136- ОД был признан утратившим силу Закон Волгоградской области от 20 февраля 1995 г. № 21-ОД «Об организации местного самоуправления в Волгоградской области». Нового рамочного закона Волгоградской области о местном самоуправлении принято не было.

Большинство субъектов пошли по пути принятия не общих, а специальных (по отдельным вопросам правового статуса местного самоуправления) законодательных актов субъектов Российской Федерации. И даже те субъекты, где есть общие акты о местном самоуправлении, принимают в дополнение к ним такие законы. В их числе можно выделить следующие «региональные» законы.

Законы о наделении муниципальных образований на территории субъекта статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения и об установлении границ территорий муниципальных образований. Стоит отметить, что законами субъектов Российской Федерации границы муниципальных образований не только устанавливаются, но и изменяются (в соответствии с требовани- ями, предусмотренными федеральным законом). «Региональными» законами также осуществляется преобразование муниципальных образований, расположенных в границах субъекта Российской Федерации.

В качестве примера можно привести Закон Волгоградской области от 07 мая 2013года № 43-ОД «Об объединении Комсомольского сельского поселения и Ленинского сельского поселения, входящих в состав Николаевского муниципального района Волгоградской области, о внесении изменений в Закон Волгоградской области от 14 февраля 2005 г. № 1005-ОД «Об установлении границ и наделении статусом Николаевского района и муниципальных образований в его составе» и Закон Волгоградской области от 18 ноября 2005 г. № 1120-ОД «Об установлении наименований органов местного самоуправления в Волгоградской области».

Закон, регламентирующий вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления (порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность, а также иные вопросы). В настоящее время эти вопросы должны определяться уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Фе- дерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). В Волгоградской области об- ластной Думой 29.05.2014 года принят Закон Волгоградской области № 70-ОД

«О некоторых вопросах формирования органов местного самоуправления в Волгоградской области».

Закон об установлении наименований органов местного самоуправления. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно- распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются за- коном субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. В Волгоградской области действует

Закон Волгоградской области от 18.11.2005 г. № 1120-ОД «Об установлении наименований органов местного самоуправления в Волгоградской области». Закон, регламентирующий некоторые вопросы организации муниципальной службы:

— утверждение реестра должностей муниципальной службы;

— установление типовых квалификационных требований, предъявляемых для замещения должностей муниципальной службы;

— установление типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту;

— установление типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих;

— утверждение порядка образования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов;

— утверждение порядка проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей му- ниципальной службы и муниципальными служащими, и соблюдения муниципальными служащими требований к служебному поведению;

— утверждение порядка применения взысканий за коррупционные правонарушения к муниципальным служащим.

В качестве примера можно привести Закон Волгоградской области от 11.02.2008 г. № 1626-ОД «О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области».

Законы о выборах в органы местного самоуправления и о местном референдуме. В Волгоградской области это Закон Волгоградской области от 06.12.2006 г. № 1373-ОД «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области» и Закон Волгоградской области от 16.11.1998 г. № 222-ОД «О местном референдуме в Волгоградской области».

Закон, регулирующий некоторые вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований. Согласно части 2 статьи 2 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», в случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации. Таким актом яв- ляется Закон Волгоградской области от 16.03.2012 г. № 26-ОД «О некоторых вопросах организации и деятельности контрольно-счетных органов муници- пальных образований в Волгоградской области».

Закон, закрепляющий гарантии осуществления полномочий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления. Гарантии осуществ- ления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований только в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (в Волгоградской области в соответствии с Законом Волгоградской области от 02.12.2008 г. № 1791- ОД «О гарантиях осуществления полномочий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления в Волгоградской области»).

Законы о порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями в кон- кретных сферах. В соответствии с частью 2 статьи 19Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Наделение орга- нов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Следует отметить, что ранее во многих субъектах действовали специальные законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. До 1 января 2006 года действовал Закон Волгоградской области от 16 ноября 1998 года № 223-ОД «О порядке наделения органов местного самоуправления Волгоградской области отдельными государственными полномочиями». В декабре 2005 года этот нормативный акт был отменен принятым Волгоградской областной Думой законом № 1137-ОД, который и вступил в си- лу с 1 января 2006 года. Нового акта, регулирующего этот вопрос, в Волгоград- ской области принято не было. Волгоградская областная Дума принимает отдельные законы о порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями в конкретных сферах. Вызвано это тем, что общие положения о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полно- мочиями регламентированы федеральным законодателем (глава 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В Волгоградской области Законом Волгоградской области от 26.12.2016 г. № 136-ОД между органами местного самоуправления городского округа город-герой Волгоград и органами государственной власти Волгоградской области перераспределены полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

В тех субъектах, где созданы такие муниципальные образования, как городские округа с внутригородским делением, критерии для их деления на внут- ригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением. В таких субъектах «региональными» законами за внутригородскими районами могут закреп- ляться также иные вопросы из числа установленных федеральным законом во- просов местного значения городских округов. А полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению установлен- ных федеральным законом вопросов местного значения внутригородских райо- нов могут разграничиваться законами субъекта Российской Федерации между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским де- лением и органами местного самоуправления внутригородских районов. Законами рассматриваемых субъектов определяется состав муниципального имуще- ства внутригородских районов (но в соответствии с перечнем установленных для них вопросов местного значения), источники доходов местных бюджетов внутригородских районов (исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства).

Правовую основу местного самоуправления составляют не только «региональные» законы, но и иные нормативные правовые акты субъектов Россий- ской Федерации. Это постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федера- ции), акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Например, Постановлением Администрации Волгоградской области от 26.10.2017 г. № 558-п утверждены нормативы формирования расходов на содер- жание органов местного самоуправления муниципальных образований Волго- градской области и нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих муниципальных образований Волгоградской области на 2018 год.

Правовую основу местного самоуправления, помимо уже рассмотренных актов, составляют муниципальные правовые акты. Они принимаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Кроме того, муниципальные правовые акты могут приниматься по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ор- ганам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Формулировка «могут приниматься» применена по той причине, что содержание передаваемых государственных полномочий может и не предусматривать принятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муници- пального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответ- ственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федера- ции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами госу- дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и долж- ностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государ- ственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается в судебном порядке.

До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, дого- ворам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами гос- ударственной власти Российской Федерации и органами государственной вла- сти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или ино- го нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.

Таким образом, муниципальный правовой акт можно определить как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными за- конами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с феде- ральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Система муниципальных правовых актов закреплена в статье 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В нее входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты можно классифицировать не только по принявшему (издавшему) их субъекту, но и по иным основаниям.

В зависимости от юридической природы различаются нормативные правовые акты (устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила) длительного действия, рассчитанные на неоднократное применение, адресованные широкому кругу лиц, и правовые акты индивидуального характера (акты применения права), предназначенные для конкретных лиц, не касающиеся важных вопросов жизнедеятельности муниципального образования, применяемые однократно.

Некоторые исследователи выделяют еще и локальные нормативные правовые акты, действующие в рамках какого-либо органа местного самоуправления, подчеркивая, что это соответствует реальному состоянию массива муниципальных правовых актов. Локальный муниципальный правовой акт предлагается понимать как принятый (изданный) в определенном порядке официальный письменный документ органа местного самоуправления или его руководи- теля, содержащий нормативное предписание длительного действия, регулиру- ющее внутреннюю деятельность соответствующего, органа муниципального образования и распространяющий свое действие на всех работников данного органа.

К этому виду актов, в частности, относятся нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, принятые по вопросам организации деятельности этого органа.

В зависимости от объекта воздействия муниципальные правовые акты классифицируются на:

— принятые по вопросам местного значения;

— принятые по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления на основе закона;

— принятые в сфере реализации права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

Муниципальные правовые акты можно классифицировать и по юридической силе. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить им.

В зависимости от формы можно выделить следующие виды муниципальных правовых актов:

— устав муниципального образования;

— решения, принятые на сходе граждан;

— решения, принятые на местном референдуме;

— решения представительного органа муниципального образования;

— постановления главы муниципального образования;

— распоряжения главы муниципального образования;

— постановления председателя представительного органа муниципального образования;

— распоряжения председателя представительного органа муниципального образования;

— постановления местной администрации;

— распоряжения местной администрации;

— распоряжения иных должностных лиц местного самоуправления;

— приказы иных должностных лиц местного самоуправления.Основным муниципальным правовым актом является устав муниципального образования. Его можно определить как комплексный основополагающий нормативный правовой акт муниципального образования, принимаемый и вступающий в силу в особом порядке, обладающий прямым действием и высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, являющийся основой развития этой системы.

Устав выполняет учредительную функцию, закрепляя базовые правовые, в том числе статусные, характеристики муниципального образования, устанавливая систему органов и должностных лиц местного самоуправления и определяя их полномочия. Поэтому для устава, как для акта учредительного характера, предусмотрен особый порядок принятия и внесения изменений и дополнений.

Устав муниципального образования является базой для становления и развития системы муниципальных правовых актов. В нем устанавливаются нормотворческие полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, виды муниципальных правовых актов, процедуры муниципального правотворчества.

Данный акт непосредственно и комплексно регулирует важнейшие общественные отношения в сфере местного самоуправления.

В части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ перечислены вопросы, которые в обязательном порядке должны определяться уставом муниципального образования. Термин «определяться» подразумевает, что ряд вопросов в уставе может не устанавливаться, а конкретизироваться с учетом местных особенностей, но в соответствии с федеральными и «региональными» законами, в которых уже установлены основы их правового регулирования.

К обязательным для определения в уставе муниципального образования относятся следующие вопросы:

— наименование муниципального образования (оно должно включать указание на тип муниципального образования;

— перечень вопросов местного значения — вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В уставе он именно «определяется», поскольку установлен он российской Консти- туцией и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, и может быть изменен только путем внесения изменений и дополнений в указанный федераль- ный закон. Как представляется, такое определение должно происходить за счет конкретизации некоторых вопросов местного значения, но без использования при этом терминов, «расширяющих» их объем. Но, поскольку это достаточно сложно с юридико-технической точки зрения, в уставах зачастую механически воспроизводится перечень вопросов местного значения, установленный федеральным законодателем для данного типа муниципального образования;

— формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

— структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Хотя основные положения относительно структуры и порядка формирования органов местного самоуправления закреплены федеральным и «региональным» законодателем, допускается, что уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и не обозначенные в федеральном законе органы и выборные должностные лица местного самоуправления, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

— наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Что касается наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, то для представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) они устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Применительно к полномочиям органов и должностных лиц местного самоуправ- ления можно отметить следующее. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, устанавливая в статье 17 полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, содержит норму о том, что по вопросам местного значения федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения. Кроме того, именно уставом муниципального образования определяется, в конечном итоге, разграничение полномочий между органами местного самоуправления;

— виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

— срок полномочий избираемого на муниципальных выборах представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

— виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

— порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

— порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Перечень этих обязательных вопросов не является закрытым, дополнительно регламентируется, что уставом муниципального образования могут регулироваться и иные вопросы организации местного самоуправления, но в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ дополнительно к перечню перечисленных в части 1 статьи 44 вопросов, предписывает закреплять исключительно в уставе муниципального образования подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления поселений и городских округов только в соответствии с уставами муниципальных образований вправе принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района работ (в том числе дежурств) в целях решения ряда вопросов местного значения.

Исключительно в уставе муниципального образования предусматриваются случаи и порядок дополнительного использования органами местного самоуправления собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.

Устав муниципального образования принимается, изменяется и вступает в силу в особом порядке.

Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Из этого есть одно исключение — в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, устав принимается населением непосредственно на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Одновременным публикуется (иным образом обнародуется) установленный представительным органом муниципального образования порядок учета предложений по проекту, а также порядок участия граждан в его обсуждении.

Иногда внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования требует необходимость его приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными или «региональными» законами. В этих случаях официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граж- дан в его обсуждении не требуется. Но изменения должны вноситься в устав в форме точного воспроизведения положений нормативных правовых актов, в соответствие с которыми устав и приводится.

Устав муниципального образования, равно как и муниципальный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений, принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, его голос учитывается как голос депутата обозначенного органа.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат государственной регистрации. По своей сути она является как формой предварительного контроля за соответствием его положений федеральным и «региональным» законам, так и необходимым условием его вступления в силу.

Порядок государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений, установлен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». В соответствии с его положениями, государственную регистрацию уставов муниципаль- ных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Таким органом, согласно Указу Президента РФ от 13.10.2004 г. № 1313, является Министерство юстиции Российской Федерации. Непосредственно осуществляют государственную регистрацию территориальные органы Министерства юс- тиции Российской Федерации (далее — регистрирующие органы).

Ведение государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется регистрирующими органами.

Уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в них, сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными, они предоставляются территориальными органами Минюста России физическим и юридическим лицам по письменным запросам, составленным в произвольной форме.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в него подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Обязанность опубликовать (обнародовать) указанные акты после регистрации возлагается на главу муниципального образования: он обязан это сделать в течение семи дней со дня их поступления из регистрирующего органа. Кроме того, в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в него), глава муниципального образования обязан направить в регистрирующий орган следующие сведения для включения в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации:

— об источнике официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования);

— о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Наряду с уставом муниципального образования актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов являются оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан). Они имеют прямое действие и применяются на всей территории муници- пального образования.

Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устанавливает ряд гарантий реализации решения, принятого таким образом. Так, если для реализации этого решения дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или долж- ностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий главы местной администра- ции, осуществляемых на основе контракта, или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

В систему муниципальных правовых актов также входят акты органов и должностных лиц местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает:

— решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования;

— решение об удалении главы муниципального образования в отставку;

— решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;

— решения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования(если иное не установлено федеральным законом).

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает:

— постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования;

— постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации;

— постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает:

— распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Можно сделать вывод, что в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении не делается различий между правовыми актами главы местной администрации и правовыми актами местной администрации. Но на самом деле это не так. Федеральный закон предусматривает издание и актов главы местной администрации, не конкретизируя их форму. Например, в части 4 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлено, что инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представи- тельным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципально- го образования и главы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Все муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации составляют федеральный регистр. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (в настоящее время это Министерство юстиции Российской Федерации) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 г. № 657).

Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами госу- дарственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в регистре.