7.2. Представительный орган муниципального образования

Под представительными органами, как правило, подразумевают избираемые народом Российской Федерации (либо его частью (населением представляемой единицы) на определенный срок, призванные выражать волю народа (его части), действующие от имени и по поручению представляемого субъекта коллегиальные формирования, выполняющие на уровне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования публично-властные полномочия, установленные Конституцией и законодательством Российской Федерации, основной функцией которых является представительство народа (его части) в правотворческой деятельности, участие в формировании других органов и контроле за иными элементами механизма публичной власти.

Но на муниципальном уровне органы, имеющие статус представительных, согласно положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ, не всегда формируются путем избрания населением муниципального образования, то есть путем прямых выборов. Так, представительный орган муниципального района может как избираться на муниципальных выборах на основе прямого избирательного права, так и состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Поэтому под представительным органом муниципального образования следует понимать коллегиальный орган публичной власти, формируемый на определенный срок на муниципальных выборах населением муниципального образования либо (в определенном федеральным законом случае и установленном им порядке) путем делегирования уполномоченными на то представителями местных сообществ, представляющий интересы населения муниципального образования и несущий перед ним ответственность.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования является, по общему правилу, обязательным. Из этого правила есть исключения — представительный орган не формируется в поселениях, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек, и может не формироваться в поселениях с численностью жителей более 100 и не более 300 человек (такая возможность обязательно должна быть предусмотрена уставом). В таких случаях полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

В поселениях (сельских и городских) представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Таков же порядок его формирования во внутригородских районах и внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения.

В городских и сельских поселениях (за исключением 74 малочисленных поселений, в которых функции представительных органов осуществляются сходами граждан), в городских округах (кроме округов с внутригородским делением), во внутригородских районах (в городских округах с внутригородским делением) и во внутригородских муниципальных образованиях (в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе) представительные органы избираются на муниципальных выборах.

Представительный орган муниципального района может, во-первых, избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности его депутатов. По данным Минюста России, в 2017 году такой порядок формирования представительных органов всех муниципальных районов предусмотрен законами 38 субъектов Российской Федерации (из 80 субъектов Российской Федерации, в которых образованы муниципальные районы); еще в 3 субъектах Российской Федерации (Республике Коми, Удмуртской Республике и Тверской области) применение системы прямых выборов поставлено в зависимость от критериев, под которые фактически подпадают все муниципальные районы.

Во-вторых, он может состоять из:

— глав поселений, входящих в состав муниципального района;

— депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Региональным законом эта равная норма представительства может быть заменена на представительство исходя из численности населения поселения (но число представителей от одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности всех депутатов районного представительного органа).

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.05.2011 г. № 9-П данный порядок формирования представительного органа муниципального района признан не противоречащим Конституции Российской Федерации83. Фактически он означает делегирование лиц, замещающих муниципальные должности в одном органе в состав другого.

Необходимо отметить, что в этом случае федеральный законодатель устанавливает обязательные требования к порядку избрания на должность главы сельского поселения, «делегируемого» в состав представительного органа районного уровня — он не может избираться из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Если в сельском поселении глава избран именно таким образом, его представительный орган к числу избранных им депутатов дополнительно избирает из своего состава в представительный орган муниципального района ещѐ одного депутата.

Повсеместное применение системы делегирования предусмотрено законами 21 субъекта Российской Федерации, в числе которых и Волгоградская область. В двух субъектах Российской Федерации (Республика Татарстан и Ниже городская область) применение системы делегирования формально поставлено в зависимость от критериев, под которые подпадают все муниципальные районы. В трех субъектах Российской Федерации (Камчатский край, Калужская и Мурманская области) система прямых выборов и система делегирования применены к разным, указанным в законах субъектов Российской Федерации, муниципальным районам. В 12 субъектах Российской Федерации (в их числе Астраханская область) законами субъектов Российской Федерации допускается применение обеих систем в соответствии с уставами самих муниципальных районов. В Алтайском крае муниципальные районы, подпадающие под установленный критерий (сосредоточение большей части населения района в одном из его поселений) должны использовать систему прямых выборов, остальные — одну из двух систем по своему усмотрению.

В трех существующих в Российской Федерации на 2018 год городских округах с внутригородским делением для формирования представительного органа возможно как проведение муниципальных выборов, так и применение системы делегирования в его состав представителей внутригородских районов. Ими являются избранные из состава представительных органов внутригородских районов депутаты. Конкретная процедура определяется уставом городского округа в соответствии с региональным законом. При формировании представительных органов городских округов с внутригородским делением Махачкалы, Самары и Челябинска применяется система делегирования с заранее установленными в соответствии с законами Республики Дагестан, Самарской и Челябинской области квотами внутригородских районов (данные за 2017 год). При этом численность представителей от каждого внутригородского района составляет от 2 до 9 депутатов в Самаре, 7 депутатов в Челябинске, 15 депутатов в Махачкале.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Он собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. Уставом муниципального образования также определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. При этом заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Если правомочные заседания в установленный срок не проводились, и этот факт удостоверен в судебном порядке, он может быть распущен в соответствии с частью 2.1 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Численность депутатов представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципального образования. Минимальные требования к ней установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в зависимости от двух факторов: типа муниципального образования и численности населения.

Для сельских и городских поселений, а также городских округов численность депутатов представительного органа не может быть менее:

7 человек — при численности населения менее 1000 человек;

10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

Эти нормативные предписания должны учитываться субъектом Россий- ской Федерации и при установлении численности депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района (она определяется региональным законом).

Численность депутатов представительного органа муниципального райо- на не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской тер- ритории города федерального значения не может быть менее 10 человек.

Депутаты представительного органа муниципального образования осу- ществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На посто- янной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установлен- ной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, — 1 депутат.

Термин «не более» в рассматриваемом контексте означает, что не более чем 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования могут работать на постоянной основе. Таким образом, при расчетах в каждом конкретном случае количество депутатов, которые смогут работать на постоянной основе, необходимо соотнести с числом, составляющим десять процентов от установленной численности предста- вительного органа муниципального образования. Исходя из требований Федерального закона № 131-ФЗ, десятипроцентный рубеж превышен быть не может. Например, если в представительный орган муниципального образования избрано 25 депутатов, только два депутата могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Введение третьей освобожденной единицы невозможно.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должност- ное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, — председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

В связи с этим возникает вопрос: если глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, будет ли он после избрания входить в состав депутатов, имеющих право работать на постоянной основе, либо количество таких депутатов должно рассчитываться без учета депутата, избранного на должность главы муниципального образования?

В подготовленных Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления разъяснениях по данному вопросу отмечается, что независимо от способа избрания глава муниципального образования является выборным должностным лицом местного самоуправления. Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования (абзац 1 части 5 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ). Следовательно, глава муниципального образования, избранный представительным органом из своего состава и исполняющий полномочия его председателя, не входит в общее число депутатов представительного органа муниципального образования, на основании которого определяется количество депутатов, имеющих право осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Если, например, численность представительного органа муниципального образования составляет 39 депутатов, на постоянной основе могут осуществлять полномочия три депутата. Таким образом, представительный орган муниципального образования может предусмотреть в бюджете четыре ставки: три для депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и од- ну для главы муниципального образования, осуществляющего полномочия председателя представительного органа.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся следующие вопросы:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с налоговым законодательством;

4) утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на их услуги и работы;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку;

11) утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

Кроме того, представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, находящимся в его ведении. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Так, в соответствии с частью 5 статьи 44 данного закона, устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

В случае, если функции председателя указанного органа исполняет глава муниципального образования, при принятии решений его голос учитывается, как голос депутата.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить такой акт. В этом случае он в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Отклоненный акт вновь рассматривается представительным органом и, если при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов, подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

В структуре представительного органа муниципального образования могут быть сформированы депутатские объединения — фракции. В них входят все депутаты, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политически- ми партиями, их региональными отделениями или иными структурными под- разделениями. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам.

Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

В структуре представительного органа муниципального образования также формируются комиссии, статус которых может быть урегулирован как уставом муниципального образования, так и специальными муниципальными правовыми актами: регламентом представительного органа, либо положениями о комиссиях и регламентами, утверждаемыми представительным органом местного самоуправления. Комиссии могут быть постоянными и временными. Постоянные комиссии образуются, как правило, на период полномочий представительного органа. Временные комиссии образуются для решения конкретных вопросов (разовая подготовка решений, проверки и тому подобное).

Образование комиссий и изменение их состава относится к компетенции представительного органа. В соответствии с порядком, определенным в муниципальных правовых актах, комиссии могут осуществлять предварительное рассмотрение проектов решений, иных нормативных правовых актов и их подготовку к рассмотрению представительным органом; организуют слушания, совещания, «круглые столы»; могут давать заключения и предложения по соответствующим разделам проекта местного бюджета, прогноза социально- экономического развития муниципального образования; утверждают планы своей работы; определяют стратегию и тактику своей деятельности; принимают решения о направлении проектов актов в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы и независимой экспертизы проектов актов; взаимодействуют с органами местного самоуправления, общественными организациями, средствами массовой информации; участвуют в осуществлении контроля за исполнением принятых представительным органом решений и так далее.

Комиссия может вносить предложения о создании рабочих групп, временных комиссий для разработки проектов или подготовки отдельных вопросов к слушаниям. В состав рабочих групп, временных комиссий и иных рабочих орга- нов могут также входить депутаты, должностные лица и специалисты. Комиссии могут наделяться правом создания экспертных советов, действующих на общественных началах (общественные советы), принимать решения о проведении независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов и так далее.

Так, например, к ведению комиссии по бюджету могут относиться сле- дующие вопросы: финансово-бюджетная политика и финансовый контроль, в том числе анализ и контроль формирования и исполнения доходов и расходов местного бюджета и местных целевых программ; анализ и контроль межбюджетных отношений органов местного самоуправления; рассмотрение проектов местных целевых программ по вопросам их финансирования; взаимодействие с контрольным органом муниципального образования, внесение предложений в представительный орган по результатам проверок и ревизий, проводимых контрольным органом; осуществление контроля за исполнением принятых решений и нормативных правовых актов.

В крупных муниципальных образованиях (прежде всего, это городские округа и муниципальные районы) представляется целесообразным формировать следующие постоянные комиссии представительного органа:

— по регламенту и депутатской этике;
— бюджету и экономической политике;
— муниципальной собственности и местному хозяйству;
— социальной политике;
— местному самоуправлению, связям с общественностью и средствами массовой информации;
— охране общественного порядка.

На основе анализа действующего законодательства, практики муниципального строительства можно сделать вывод, что комиссии с учетом возло- женных на них задач осуществляют три основные функции: подготовительную, организационную и контрольную. При этом следует отметить, что основная функция депутатской комиссии — подготовительная: подготовка проектов муниципальных правовых актов для рассмотрения их представительным органом муниципального образования.

Комиссии вправе запрашивать у широкого круга субъектов необходимые документы и информацию, приглашать на заседания должностных лиц местного самоуправления и так далее. Комиссии помимо контроля за исполнением решений и нормативных правовых актов обязаны осуществлять содействие их проведению в жизнь, которое не сводится только к контролю за их исполнени- ем. В то же время, контролируя исполнение решений, комиссии не должны ограничиваться только выявлением состояния реализации, их задача — принятие мер, содействующих более эффективному выполнению указанных решений. Однако при этом следует учитывать, что в своей деятельности комиссии не могут подменять собой представительный орган муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Поскольку указанная статья определяет ответственность представительного органа муниципального образования перед государством, она будет рассмотрена в соответствующем разделе учебного пособия.

Полномочия представительного органа муниципального образования также прекращаются:

1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2) в случае вступления в силу судебного решения о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий;

3) в случае преобразования или муниципального образования;

4) в случае упразднения муниципального образования;

5) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

6) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.