Муниципальное право

М. В. Коростелева, А. А. Савченко

7.1. Общая характеристика органов и должностных лиц местного самоуправления

Муниципальные органы относятся к числу основных субъектов местного самоуправления. Государство признает его в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти, что закономерно предполагает организационную обособленность местного самоуправления, муниципальной власти от власти государственной.

Понятие и основные признаки органа местного самоуправления в значительной мере производны от понятия и признаков государственного органа, правовые аспекты которого подробно рассмотрены в рамках различных юридических дисциплин: общей теории государства и права, конституционного, административного права.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ под органами местного самоуправления понимаются «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местно- го значения» (статья 2).

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. При обосновании негосударственного характера органов местного самоуправления приводятся обычно такие аргументы.

В отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местного сообщества.

Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и решаемые населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Содержание же государственной власти составляют вопросы государственного значения, которые закреплены в статьях 71-72 Конституции Российской Федерации. Но, разграничивая сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.

Материально-финансовую базу деятельности органов местного само- управления составляет муниципальная собственность и муниципальный бюджет; органов государственной власти — государственная собственность и государственный бюджет.

Кроме того, органы местного самоуправления не обладают правом осуществления собственно законодательной власти. Отсутствие права издания за- конов по тем или иным вопросам, для данной местности заменяющих законы общие, является достаточно важным критерием, отличающим местное самоуправление. Безусловно, органы местного самоуправления издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера. Но они не относятся к законам, по своей природе являются подзаконными актами.

В статье 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определена структура органов местного самоуправления.

Ее составляют следующие органы:

— представительный орган муниципального

— образования; глава муниципального образования;

— местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

— контрольно-счетный орган муниципального образования;

— иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

По общему правилу, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным.

Структура и порядок формирования органов местного самоуправления конкретного муниципального образования должны определяться его уставом. Еѐ изменение осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав, при этом решение представительного органа муниципального образования по данному вопросу вступает в силу, по общему правилу, не ранее чем по истечении его срока полномочий.

Необходимо отметить, что в настоящее время вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления (в частности, такие, как порядок формирования, полномочия и их срок, подотчетность и подконтрольность) определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации77. В свою очередь, региональный законодатель при его принятии в обязательном порядке должен учитывать предписания Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ по данным вопросам. Как отмечает Минюст России78, законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, были приняты во второй половине 2014 г. — начале 2015 г., а в дальнейшем неоднократно подвергались корректировке, в том числе под влиянием изменений, внесенных в Федеральный закон № 131-ФЗ, а также Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 30-П.

Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются также наименования обязательных органов муниципального образования, при этом в нѐм должны учитываться исторические и иные местные традиции, хотя на практике это происходит далеко не всегда. Например, Закон Волгоградской области от 18.11.2005 N 1120-ОД "Об установлении наименований органов местного самоуправления в Волгоградской области«79 для представительных органов всех муниципальных районов и городских округов области установил одно наименование — Дума (районная или городская соответственно). А вот в сельских по- селениях области данный орган именуется либо Думой, либо советом депутатов.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в случаях и порядке, установленных положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в их формировании вправе принимать участие органы государственной власти и их должностные лица. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Что касается должностного лица местного самоуправления, то в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ под ним понимается «выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления» (статья 2). В свою очередь, признаком выборного должностного лица является то, что он получает право замещать указанную должность только после прохождения одной из четырех предусмотренных для этого процедур избрания. Во-первых, это муниципальные выборы. Во-вторых, это избрание на указанную должность представительным органом муниципального образования, причем из своего состава. В-третьих, это избрание представительным органом не из числа входящих в его состав депутатов, а из числа кандидатов, прошедших конкурсный отбор и представленных конкурсной комиссией по его результатам. И, наконец, в-четвертых, это избрание на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования.