4.2. Муниципальное образование: понятие, признаки и виды

В Конституции РФ категория «муниципального образования» не содержится. Согласно статье 131 Конституции РФ «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях...». Таким образом, Основной Закон современные муниципальные образования фактически называет «территориями». Категория «муниципальное образование» впервые закрепляется в Гражданском кодексе РФ. В статье 124 ГК РФ муниципальное образование определяется в качестве одного из субъектов гражданского права. Законодатель установил, что муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с физическими и юридическими лицами, государством.

Определение муниципального образования впервые на законодательном уровне было раскрыто в Федеральном законе от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Причем, определение категории муниципального образования согласно Федеральному закону от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ имеет следующее ко- ренное отличие от определения, содержащегося в современном Федеральном законе № 131-ФЗ: ранее действующее определение муниципального образования в отличие от современного содержало признаки муниципального образования.

В настоящее время муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

Несмотря на то, что действующий закон не раскрывает признаки, присущие муниципальному образованию, опираясь на ранее действующее определение, а также теоретические исследования, выделим следующие признаки муниципального образования:

— наличие территории с четко определенными границами;

— наличие населения (закон предусматривает возможность упразднения поселения в случае отсутствия населения);

— наличие выборных и иных органов местного самоуправления;

— наличие муниципального имущества, инфраструктуры, собственного бюджета;

— наличие устава.

Таким образом, как мы можем убедиться, в признаках муниципального образования отражаются все основы местного самоуправления: территориальные, организационные, правовые, экономические.

Исходя из вышеуказанных признаков, можно определить муниципальное образование как населенную территорию, в границах которой осуществляется местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные и иные орга- ны местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения69.

Федеральный закон № 131-ФЗ выделяет 7 видов муниципальных образований:

— городское

— поселение; сельское поселение;

— муниципальный район;

— городской округ;

— городской округ с внутригородским делением;

— внутригородской район;

— внутригородская территория города федерального значения.

Важно отметить, что с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ и до 2014 года существовало 5 видов муниципальных образований. В 2014 году была проведена масштабная реформа местного самоуправления, в результате которой, в том числе, были введены 2 новых вида муниципальных образований — городской округ с внутригородским делением и внутригородской район в составе данного городского округа.

В Волгоградской области насчитывается 475 муниципальных образова- ний (по состоянию на 2018 год).

Определения каждого из указанных видов муниципальных образований содержатся в статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ.

Рассмотрим некоторые моменты, связанные с каждым из указанных видов муниципальных образований.

Городское поселение, как правило, представляет собой небольшой город или поселок. В отличие от сельского поселения, население городского поселе- ния задействовано в основном в сфере производства или оказания услуг. В Вол- гоградской области — 29 городских поселений (к примеру, Городищенское городское поселение, городское поселение — город Серафимович, Еланское городское поселение и т.д.).

Сельское поселение — наиболее многочисленный вид муниципальных образований России. По статистике, около 90 % от общего количества всех му- ниципальных образований Российской Федерации являются именно сельские поселения. В Волгоградской области насчитывается 408 сельских поселений (например, Кумылженское сельское поселение, Ольховское сельское поселе- ние). Численность населения сельских поселений Волгоградской области раз- лична и варьируется от 350 человек (малые поселения) до более чем 10 тыс. че- ловек. В отличие от городского поселения, население сельского поселения задействовано в основном в сфере сельскохозяйственного производства либо переработки сельскохозяйственной продукции.

Необходимо разграничивать категории «сельское поселение» и «сельский населенный пункт». Согласно определению сельское поселение включает в се- бя один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). В Волгоградской области, как правило, сель- ское поселение включает в себя именно несколько населенных пунктов. К при- меру, в состав Глазуновского сельского поселения Кумылженского муници- пального района входят станицы Глазуновская, Скуришенская и хутор Ближ- ний, с административным центром — станица Глазуновская.

Муниципальный район включает в себя несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов. В Волгоградской области — 32 муниципальных района (к примеру, Новониколаевский, Жирновский, Котельниковский муниципальные районы). В состав муниципального района может входить различное количество сельских и городских поселений: от 9 поселений в Котовском муниципальном районе до 25 поселений — в Урюпинском.

Рассматривая муниципальный район, необходимо обозначить такую кате- горию как «межселенная территория», не являющаяся самостоятельным видом муниципальных образований. Межселенная территория согласно Федерального закона № 131-ФЗ — территория, находящаяся вне границ поселений. Фактически, это территория с крайне низкой плотностью населения, находяща- яся вне границ поселений, но при этом находящаяся в границах муниципального района. В Российской Федерации в настоящее время насчитывается 80 межселенных территорий, значительная часть которых располагается в Сибири и на Дальнем Востоке. Важно понимать, что на межселенной территории проживает население, местное самоуправление осуществляется как населением непосред- ственно, так и через органы власти муниципального района, действуют муниципальные нормативные акты, т.е. все признаки, присущие местному самоуправлению, имеют место и на межселенной территории.

Городской округ — один или несколько объединенных общей территори- ей населенных пунктов. Как было указано выше, городской округ не входит в состав муниципального района, границы городских округов и муниципальных районов не могут пересекаться. Городской округ необходимо отличать от городского поселения, являющегося самостоятельным видом муниципальных образований. Федеральный закон № 131-ФЗ не выделяет критериев, по которым следует различать городской округ и городское поселение, однако, как правило, таковыми критериями являются:

— численность населения (городской округ — муниципальное образова- ние с численностью населения от нескольких десятков тысяч человек до нескольких миллионов);

— размер территории (городское поселение — один город или поселок, а городской округ — территориально крупное муниципальное образование, вклю- чающее в себя несколько населенных пунктов либо деление на районы, микро- районы);

— развитость социальной, транспортной и иной инфраструктуры, сферы бытовых услуг и др. критерии.

В Волгоградской области насчитывается 6 городских округов: Волгоград, Волжский, Камышин, Михайловка, Фролово и Урюпинск.

От городского округа необходимо отличать городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы — новые виды муниципальных образований, введенные Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136- ФЗ. В настоящее время в Российской Федерации имеется 3 городских округа с внутригородским делением: Челябинск, Самара и Махачкала.

Приведем отличия городского округа и городского округа с внутригород- ским делением:

1. Городской округ — территориально единое муниципальное образование, районы городского округа не являются самостоятельными муниципальны- ми образованиями (к примеру, Тракторозаводский, Красноармейский районы г. Волгограда). Городской округ с внутригородским делением включает в себя внутригородские районы как самостоятельные муниципальные образования (к примеру, Челябинск включает в себя 7 внутригородских районов, каждый из которых является муниципальным образованием).

2. В городском округе создаются единые органы местного самоуправления — администрация, представительный орган (дума) и т.д.; районные админи- страции могут быть созданы для удобства управления крупным городом и подчинены администрации города. Городской округ с внутригородским делением представляет собой муниципальное образование с двухуровневой моделью управления: имеют место общегородские органы местного самоуправления (в частности, городская администрация, городская дума), а также в каждом внутригородском районе создаются самостоятельные органы местного самоуправления — администрации, представительные органы внутригородских районов. Указанные органы — общегородские и внутригородских районов — независимы и не подчинены друг другу, наделены собственной компетенцией.

3. Городской округ имеет единый бюджет муниципального образования, муниципальное имущество. Городской округ с внутригородским делением имеет два самостоятельных уровня бюджета — формируется общегородской бюджет и бюджеты внутригородских районов; муниципальное имущество также разграничивается между городским округом и внутригородскими районами.

4. Городской округ наделен единой компетенцией (вопросами местного значения), закрепленной в статье 16 Федерального закона № 131-ФЗ. В городском округе с внутригородским делением компетенция разграничена между двумя уровнями муниципальной власти — вопросы местного значения город- ского округа закреплены в той же статье 16 Федерального закона № 131-ФЗ, а статьей 16.2 регламентированы вопросы местного значения внутригородских районов.

Модель местного самоуправления, существующая в городском округе с внутригородским делением, имеет как свои достоинства, так и недостатки, и подробно проанализирована в научной литературе.

Внутригородская территория города федерального значения — самостоятельное муниципальное образование, представляющее собой часть территории города федерального значения — Москвы, Санкт-Петербурга и Севасто- поля. Особенности осуществления местного самоуправления на указанных территориях установлены статьей 79 Федерального закона № 131-ФЗ, а также законами указанных субъектов Российской Федерации. Как муниципальное обра- зование, внутригородская территория имеет свои границы, формируются выборные и иные органы местного самоуправления, имеются собственные бюджеты, имущество, уставы.