7.3. Глава муниципального образования

В структуре органов местного самоуправления предусмотрено обязательное наличие главы муниципального образования.

Для того, чтобы охарактеризовать значение главы муниципального образования и показать его место в системе органов местного самоуправления, необходимо провести краткий анализ появления и развития данного института в контексте эволюции системы местного самоуправления России.

Предпосылкой современного института главы муниципального образования стало принятие 6 июля 1991 года Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» № 1550-1, в рамках которого вводилась система органов местно- го самоуправления при разграничении полномочий исполнительных органов (местные администрации) и представительных органов (Советы народных депутатов). В этом нормативном акте был закреплен институт главы местной администрации — нового субъекта в системе местного самоуправления. В Законе закреплялось, что глава местной администрации на принципах единоначалия осуществляет руководство местной администрацией и избирается на территории соответствующего населенного пункта сроком на пять лет путем всеобщих, прямых, равных выборов. Порядок выборов был подробно урегулирован Законом РСФСР «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 года

№ 1803-1. Выборы глав местных администраций должны были состояться в ноябре 1991 года, но из-за сложившейся политической обстановки их проведение было отложено.

Постановлением «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», принятым 1 ноября 1991 года Съездом народных депутатов РСФСР, было запрещено до 1 декабря 1992 года проводить выборы представительных и исполнительных органов власти всех уровней, кроме выборов президентов и депутатов Верховных советов республик в составе РСФСР. До проведения выборов формирование должности глав администраций городов и районов осуществлялось путем их назначения Президентом РСФСР или по его поручению главой администрации вышестоящего уровня власти по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов. Процедура назначения глав администраций регламентировалась Указом Президента РСФСР от 25 ноября 1991 года № 239 «О порядке назначения глав администраций».

Следует отметить, что процедура назначения глав местных администраций продолжила действовать и после 1 декабря 1992 года, поскольку 10 декабря 1992 года Съезд народных депутатов Российской Федерации принял Постановление «О главах администраций» № 4065-1, в котором признал нецелесообразным проведение повсеместных выборов глав администраций на период до выборов народных депутатов Советов нового созыва. Процедура назначения стала регламентироваться принятым 1 апреля 1993 года Законом Российской Федерации «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» № 4733-1.

21 сентября 1993 года Президент Российской Федерации издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которая касалась как федеральных и региональных, так и муниципальных орга- нов. В развитие положений данного акта Президентом Российской Федерации были изданы Указы «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 года № 1617, «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 года № 1760.

Указ Президента Российской Федерации «О реформе местного само- управления в Российской Федерации» закрепил новое наименование для глав местных администраций — «главы местного самоуправления». Утвержденным этим Указом Положением «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» закреплялось два варианта порядка замещения этой должности. Для городских и сельских поселений с населением до 50 тысяч человек предусматривалась лишь выборность главы местного самоуправления, а для городских и сельских поселений с населением свыше 50 тысяч человек — либо выборность, либо назначение главы местного самоуправления главой соответствующего субъекта Российской Федерации.

28 августа 1995 года был принят Федеральный закон «Об общих принци- пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154- ФЗ97. Глава муниципального образования в нем понимался как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Данный закон закреплял эту должность как необязательную: вопрос о ее введении решался самостоятельно муниципальным образованием и определялся в его уставе.

Предусматривалось два порядка замещения должности главы муниципального образования: избрание населением, проживающим на территории соответствующего муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, или представительным органом местного самоуправления из своего состава. При этом избранный населением глава муниципального образования мог быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях, осуществляя свои полномочия на постоянной основе.

Следует отметить, что субъекты Российской Федерации могли оказывать существенное влияние на статус главы муниципального образования, поскольку принимаемые ими законы должны были определять наименование, срок полномочий, социальные гарантии, порядок выборов и процедуру отзыва главы муниципального образования.

В настоящее время статус главы муниципального образования регламентирован, прежде всего, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем глава муниципального образования определяется как высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 36).

Законодательно глава муниципального образования включен в части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в структуру органов местного самоуправления. Вместе с тем, Конституционный Суд РФ определил, что понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления. В силу такой двойственности статуса главы муниципального образования закономерно рассматривать его, как объединяющий в себе признаки и должностного лица, и единоличного органа местного самоуправления.

В части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ дано определение органов местного самоуправления, под которыми понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Выделенные признаки органа местного самоуправления распространяется и на главу муниципального образования.

Должность главы муниципального образования относится к числу выборных должностных лиц местного самоуправления.

Кроме того, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ дано определение такого понятия, как «муниципальная должность». В части 1 статьи 2 закреплено, что лицом, замещающим муниципальную должность, является, в том числе, выборное должностное лицо местного самоуправления. Следовательно, должность главы муниципального образования как выборного должностного лица местного самоуправления, относится к муниципальным должностям.

Глава муниципального образования может избираться одним из четырех, установленных в уставе муниципального образования, способов.

Во-первых, он может избираться на муниципальных выборах.

Во-вторых, он может избираться представительным органом муници- пального образования из своего состава.

В-третьих, он может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Порядок проведения конкурса устанавливается решением представительного органа, принимаемым в соответствии с положениями часть 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

И, наконец, в четвертых, он может избираться на исполняющем полномочия представительного органа муниципального образования сходе граждан.

От способа избрания главы муниципального образования зависит его правовое положение в структуре органов местного самоуправления.

В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования на правах председателя, либо возглавляет местную администрацию.

В случае избрания представительным органом муниципального образования из состава депутатов, он либо исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. При этом, если глава будет руководить местной администрацией, он обязан прекратить свои депутатские полномочия.

В случае избрания представительным органом по результатам конкурсного отбора кандидатов, он возглавляет местную администрацию. Главой местной администрации он станет и в случае избрания на должность на сходе граждан.

По общему правилу, ему запрещено одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Но указанное ограничение не распространяется на органы местного самоуправления сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения с условием, что глава таких муниципальных образований не избран представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В уставе может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Если глава такого муниципального образования, совмещающий должность главы местной администрации с должностью председателя представительного органа, избран из числа депутатов, он не обязан слагать с себя и депутатские полномочия.

Если же в поселении не формируется местная администрация (часть 2 статьи 34), то глава входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя. Поэтому закономерен вывод о том, что избираться представительным органом по результатам конкурсного отбора кандидатов он не может.

В соответствии с частью 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ конкретные наименования главы муниципального образования устанавливаются законом соответствующего субъекта Российской Феде- рации с учетом исторических и иных местных традиций.

Полномочия главы муниципального образования как выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Нередко вступление в должность сопровождается принесением присяги.

Место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления зависит от сложившейся в муниципальном образовании одной из предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ организационных моделей местного самоуправления. Этот фактор приводит к тому, что содержание и объем его полномочий будет неодинаков в различных ситуациях. В силу этого целесообразно классифицировать полномочия главы муниципального образования на две группы:

— полномочия общего характера;
— полномочия специального характера.

К полномочиям общего характера следует отнести те, которыми обладает глава любого муниципального образования, причем независимо от того, как он избирался и с какой иной должностью в муниципальном образовании совмещается должность главы муниципального образования. Эти полномочия закреплены в части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, согласно которой глава муниципального образования:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

К полномочиям специального характера следует отнести права и обязанности, обусловленные должностью, которую одновременно занимает глава муниципального образования.

Во-первых, глава муниципального образования может возглавлять местную администрацию и осуществлять, наряду с общими, полномочия специального характера (исполнительно-распорядительные полномочия главы местной администрации). Так, полномочием специального характера, которым наделен только глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, является право отклонить муниципальный правовой акт, принятый местным представительным органом (часть 13 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, такого права не имеет.

Во-вторых, глава муниципального образования может входить в состав представительного органа и выполнять функции его председателя. В силу этого он также осуществляет, наряду с общими, полномочия специального характера. Так, полномочием специального характера, которым наделен только глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, является полномочие по заключению контракта с главой местной администрации (часть 6 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Уже отмечалось, что в сельских поселениях и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения глава муниципального образования независимо от способа избрания может одновременно являться председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. То есть его специальные полномочия еще более расширяются100. Но в любом случае, глава муниципального образования именно в силу наделения полномочиями по этой должности приобретает специальные полномочия, обладание которыми дает ему приоритет по отношению к другим должностным лицам местного самоуправления. При этом статус главы муниципального образования первичен по отношению к статусам как председателя представительного органа, так и главы местной администрации, ведь из формулировки пунктов 2, 3, 5 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ясно, что именно глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа (возглавляет местную администрацию), а не наоборот.

В соответствии с частью 1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, главе муниципального образования как выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Срок полномочий главы муниципального образования как выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. При этом решение об изменении срока полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам, избранным после вступления в силу соответствующего решения.

Немаловажное значение имеет и вопрос о возможном количестве сроков занятия должности главы муниципального образования подряд одним и тем же лицом. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ этот вопрос не регламентирует. В Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части 6 статьи 4 закреплено, что уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.

В пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования издает постановления и распоряжения. При этом вопросы, по которым он осуществляет правовое регулирование, зависят от его места в структуре органов местного самоуправления. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, то он издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, он издает постановления и распоряжения только по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. В данном случае установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ виды актов главы муниципального образования не позволяют данному субъекту в полной мере реализовать свою компетенцию. Согласно части 4 статьи 36 он представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования, что в ряде случаев требует издания муниципальных правовых актов, не относящихся к организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. В частности, он обязан ежегодно отчитываться перед представительным органом о результатах своей деятельности, а также о результатах деятельности местной администрации (если он еѐ возглавляет).

В соответствии с положениями части 4.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, глава муниципального образования должен исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Основания досрочного прекращения его полномочий определены в части 6 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Если это произошло, временно полномочия главы исполняет определенное уставом муниципального образования должностное лицо.