2. Понятие местного самоуправления. Основы местного самоуправления

Термин «самоуправление» (selfgoverment) появился в Англии в конце XVII века, после Английской революции. Им обозначалось самоуправление по- средством местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников. Считается, что в науку его ввел немецкий юрист Рудольф Гнейст, идеализировавший бри- танскую систему организации власти. Этот термин — местное самоуправление (selbstverwaltung), быстро прижился в Германии, а затем и в дореволюционной русской юридической литературе.

С конца ХХ века о самоуправлении говорят, имея в виду его частные проявления, главным из которых является местное самоуправление.

Семантический смысл термина «самоуправление» дает серьезные основания для разработки различных теорий и концепций, объясняющих природу данного явления. В Европе проходит, по меньшей мере, двухвековая дискуссия между «общественной» и «государственной» школами самоуправления, при- верженцы которых были и в дореволюционной юридической науке России. Каждая из них по-своему трактует происхождение местного самоуправления, его соотношение с органами государственной власти.

Всѐ это позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление — комплексное и многообразное явление, что и в современных условиях порождает различные подходы к его исследованию.

По мнению профессора В. И. Фадеева, местное самоуправление можно рассматривать в качестве:

а) основы конституционного строя;
б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;
в) формы народовластия.

И. И. Овчинников также считает понятие местного самоуправления мно- гоаспектным. В настоящее время понятие местного самоуправления можно трактовать и как право граждан местного сообщества на самостоятельное заве- дывание местными делами, и как одну из основ конституционного строя, как основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). Он подчеркивает, что местное самоуправление — один из важнейших институтов, необходимый элемент демо- кратической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым.

Как отмечает Е. С. Шугрина, природа местного самоуправления не может быть определена однозначно, затруднительно четко разделить собственно местные дела и общегосударственные, кроме того, функции местного само- управления имеют не только частноправовой, но и публичный характер.По ее мнению, наиболее предпочтительной для определения местного самоуправления в настоящее время является дуалистическая теория муниципального управления, представители которой пытаются найти компромисс между последователями двух крайних точек зрения на местное самоуправление: государственной и общественной теорий. В соответствии с теорией дуализма местное само- управление сочетает в себе государственное (публично-властное) и общественное (самоуправленческое) начала. При этом местное самоуправление рассматривается, с одной стороны, как продолжение государственного механизма на самом нижнем территориальном уровне — уровне муниципального образования; с другой — как проявление общественных самоуправляющихся начал на территории муниципального образования.

В. С. Мокрый отмечает, что особенность местного самоуправления проявляется в двойственной природе этого института. С одной стороны, это опре- деленный уровень органов публичной власти, с другой — это самоорганизация местного сообщества (территориального коллектива), сложившегося и разви- вающегося в пределах муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно. Эта двойственность означает, что эффек- тивность функционирования местного самоуправления зависит как от деятель- ности структур гражданского общества, общественных объединений, партий, других общественных формирований, действующих на местном уровне, в местном сообществе (территориальном коллективе), так и от поддержки со сто- роны государства.

В. И. Гончаров отмечает, что «одной из граней такого сложного явления как местное самоуправление является его значение как одного из уровней пуб- личной власти».

Публичная власть в России представляет собой систему, состоящую из трех уровней власти: государственной власти Российской Федерации (феде- ральная власть), государственной власти субъектов Российской Федерации («региональная» власть) и местного самоуправления (муниципальная власть).

В. И. Гончаров выделяет признаки (принципы) публичной власти в целом, характерные и для местного самоуправления, как уровня ее осуществления:

— наличие населения (народа), аппарата власти, территории и непрерывности во времени;

— легальность и легитимность власти (в том числе ее открытый, а не «тайный» характер, демократичность, правовое закрепление и т.д.);

— самостоятельность в пределах своих полномочий; всеобщность (т.е. распространение этой власти на всех лиц, находящихся на определенной территории, кроме строго определенных исключений);

— легальная возможность применения принуждения.

Вместе с тем, он формулирует и специфические признаки (принципы) местного самоуправления как относительно самостоятельного уровня публич- ной власти:

— самостоятельность местного самоуправления по отношению к системе государственной власти (в пределах своих полномочий);

— особый субъект осуществления местного самоуправления — население муниципального образования (местное сообщество), в состав которого могут не включаться некоторые граждане Российской Федерации, находящиеся на его территории, и, наоборот, включаться определенная категория иностранных граждан;

— особый характер институциональной (организационной) основы местного самоуправления по сравнению с государственной властью — расширенное количество форм прямой демократии, иная трактовка разделения властей и т.д.

— возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и возможность административного контроля со стороны государства за их реализацией, в том числе с точки зрения целесо- образности.

В. В. Пылин также характеризует местное самоуправление как относительно самостоятельный уровень публичной власти, в числе признаков которо- го называет следующие:

— все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления;

— территория муниципального образования есть государственная терри- тория, местные жители являются гражданами государства;

— местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных и государственных инте- ресов;

— органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, без которых невозможно управление. При этом органы местного самоуправления не могут самостоятельно опреде- лять свою компетенцию.

Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать как отно- сительно самостоятельный уровень публичной власти, которому в этом каче- стве присущ ряд специфических признаков. Местное самоуправление выступает как базовый, первичный уровень организации публичной власти, обеспечи- вающий стабильность всей системы властных институтов.

Сущность местного самоуправления проявляется, с одной стороны, в праве граждан на местное самоуправление, что является неотъемлемым эле- ментом современного конституционного статуса человека и гражданина и обеспечивает его самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. С другой стороны, сущность местного самоуправления выражается в обеспечении институционального оформления муниципального уровня публичной власти на основе принципов субсидиарности и децентрализации властных полномочий.

Местное самоуправление можно определить как право и реальную воз- можность населения, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в местных интересах, управлять делами локального значения как самостоятельно, так и через формируемые им органы, действующие на началах ограниченной автономии.

Определение местного самоуправления содержится и в нормативных правовых актах, регламентирующих принципы его организации в Российской Федерации.

В первоначальной редакции статьи 1 первого российского Закона «О местном самоуправлении РСФСР», местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответ- ственность, решения вопросов местного значения исходя из интересов населе- ния, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законода- тельства Российской Федерации.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации пря- мого определения местного самоуправления не содержит. В ней закреплены лишь основы правового регулирования местного самоуправления без его дета- лизации. Это предоставляет более широкие возможности для регулирования динамики развития данного института ввиду большей гибкости законодатель- ства по сравнению с самой Конституцией.

Впервые после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года законодательное определение местного самоуправления появилось лишь в Фе- деральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», который определил мест- ное самоуправление как "признаваемую и гарантируемую Конституцией Рос- сийской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправ- ления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его истори- ческих и иных местных традиций«48. В этом определении законодатель допол- нил понятие местного самоуправления такими характеристиками, как осу- ществление деятельности органами местного самоуправления исходя из интересов населения соответствующих муниципальных образований, с учетом его исторических и иных местных традиций. Среди последних, к примеру, могут быть культурные, этнические, религиозные и иные традиционные особенности. Особо подчеркивается, что местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих прин- ципах местного самоуправления в Российской Федерации» еще более расширил дефиницию местного самоуправления: "местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответствен- ность решение населением непосредственно и (или) через органы местного са- моуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций«49. В его нормах есть прямое указание на то, что местное самоуправление является формой народовластия, а также определены пределы ее осуществления — в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Фе- дерации.

В Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 закреплено, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ россий- ской системы народовластия. В то же время местное самоуправление признает- ся и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Стоит остановиться и на определении местного самоуправления, которое содержится в международных правовых актах. В соответствии со статьей 3 Ев- ропейской Хартии местного самоуправления, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и интересах местного населе- ния.

В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, принятой Межпарламентской Ассамблеей госу- дарств-участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 го- да, местное самоуправление определяется как система организации деятельно- сти населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства (статья 1). При этом права территориальных сообществ в части решения всех вопросов местного значения через избираемые ими орга- ны местного самоуправления либо непосредственно гарантируются конститу- циями и действующим законодательством.

Законодательное определение местного самоуправления является опреде- ляющим фактором развития данного института. Как уже отмечено, на феде- ральном уровне оно закрепляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и определяется как форма осуществления народом своей власти. Эта федеральная норма имеет основополагающее значение в оценке местного само- управления в Российской Федерации и воспроизводится в тех или иных вариан- тах в законодательстве практически всех субъектов Российской Федерации.

Организация местного самоуправления в Российской Федерации базиру- ется на ряде общих принципов, установление которых конституционно отнесе- но к совместному ведению Федерации и ее субъектов (пункт «н» часть 1 статья 72). Общие принципы организации местного самоуправления едины на всей территории нашего государства. Их следует определить, как обусловленные природой местного самоуправления сущностные начала и идеи, лежащие в ос- нове самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также в основе организации и деятельности формируемых им органов местного самоуправления. К. Ф. Шеремет выделяет следующие группы общих принципов:

— определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления;

— согласно которым создаются муниципальные образования как главные структуры в системе местного самоуправления;

— определяющие демократические формы организации местного само- управления, порядок образования и содержание функций органов местного самоуправления;

— определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного самоуправления;

— обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий;

— обеспечивающие стабильность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами прав местного самоуправления;

— согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями;

— гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значе- ния, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления;

— обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность;

— обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству дея- тельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В. И. Фадеев считает, что к общим принципам местного самоуправления относятся:

— самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

— организационное обособление местного самоуправления, его органов — в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

— сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

— соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

— ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

— многообразие организационных форм осуществления местного само- управления;

— соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

— законность в организации и деятельности местного

— самоуправления; гласность деятельности местного самоуправления;

— коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

— государственная гарантия местного самоуправления.

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности состав- ляют основы местного самоуправления.

Впервые понятие «основы местного самоуправления» было закреплено в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ. В преамбуле этого акта говорилось о том, что он определяет правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления. Но, помимо установления законодательной основа местного самоуправления (статья 7) и финансово-экономической осно- вы местного самоуправления (глава 5), обозначенный закон регламентировал еще и территориальные основы местного самоуправления (глава 2).

Действующий в настоящее время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в статье 4 закрепляет правовую основу местного самоуправления. В восьмой главе обозначенного акта регламентирована экономическая основа местного самоуправления. Ее можно определить как закрепленные в норматив- ных актах и объективно обусловленные направления деятельности местного самоуправления, которые подразумевают владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, а также объектами муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, обеспечение комплексного социально- экономического развития муниципального образования.

Термин территориальные основы местного самоуправления данный закон не содержит, но во второй главе устанавливает принципы территориальной организации местного самоуправления, то есть фактически базовые начала правового регулирования отношений, возникающих в процессе определения и установления границ муниципальных образований. Поэтому можно сделать вывод, что федеральный законодатель регламентирует и территориальные основы местного самоуправления, закрепляя, что:

— местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. В городских округах, в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов;

— границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с предусмотренными федеральным законом требованиями.

Таким образом, в федеральном законе установлены такие составные эле- менты основ местного самоуправления, как:

— правовая основа местного самоуправления;
— территориальные основы местного самоуправления; — экономическая основа местного самоуправления.

Несмотря на это, в научной и учебной литературе существуют и иные взгляды на состав элементов понятия «основы местного самоуправления».

Например, в своем учебнике Н. В. Постовой наряду с территориальной, экономической и правовой основами местного самоуправления ведет речь и о демографической основе. В учебнике Ю.А. Дмитриева выделены правовые, социальные, территориальные, организационные, идеологические и политические, финансово-экономические основы местного самоуправления.

Финансово-экономические, народовластные, гуманистические, территориальные, организационные, политические, социальные группы основ местного самоуправления выделяет в своей статье, посвященной исследованию основ и принципов местного самоуправления, В. В. Пылин.

А. С. Тюхтенев. в своей диссертации выделяет организационные, территориальные, правовые и экономические, включающие материальные и финансовые, основы местного самоуправления.

При этом подавляюшее большинство ученых перечень трех установлен- ных в федеральном законодательстве составных элементов основ местного самоуправления дополняют еще одним — организационными основами местного самоуправления62. Е. С. Шугрина отмечает, что в науке существуют разные подходы к определению термина «организационные основы местного само- управления». Одни авторы связывают это понятие с системой местного самоуправления, другие с системой органов местного самоуправления. Сама же она полагает, что «организационные основы местного самоуправления можно определить как совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы».

Таким образом, основы местного самоуправления — фундаментальные, единые для всех типов муниципальных образований начала нормативного правового регулирования местного самоуправления, установленные на основе по- ложений Европейской хартии местного самоуправления Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством, и призванные обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, самостоятельно или через формируемые им органы.

В структуру понятия «основы местного самоуправления» входят следующие элементы:

-правовая основа местного самоуправления;
-территориальные основы местного самоуправления;
-экономическая основа местного самоуправления;
-организационные основы местного самоуправления.