1. Понятие Муниципального права

«Возрождение» института местного самоуправления, существовавшего в нашем государстве до октября 1917 года, но затем ликвидированного советской властью, становление законодательства о нем, послужили основой для возник- новения и развития новой отрасли права — муниципального права.

Хотя понятие муниципального права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с местным самоуправлением, использует- ся в официальных документах и в научной литературе в течение достаточно длительного времени, оно продолжает вызывает дискуссии, касающиеся его сущности и места в системе других отраслей.

В юридической науке на сегодняшний день можно выделить две позиции по вопросу самостоятельности муниципального права. Сторонники одной из них не рассматривают муниципальное право в качестве самостоятельной отрас- ли1. При этом В. А. Баранчиков определяет его как комплексную отрасль зако- нодательства, включающую в себя нормы и институты различных отраслей публичного и частного права; М. В. Баглай характеризует муниципальное пра- во как институт конституционного права, подчеркивая, что Конституция Рос- сийской Федерации содержит отдельную главу, в которой приводятся нормы, регулирующие основы местного самоуправления3; А. А. Сергеев обосновывает вывод о том, что муниципальное право сегодня следует рассматривать в качестве крупной подотрасли конституционного права Российской Федерации4; Ю. Н. Старилов относит муниципальное право к особенной части администра- тивного права наряду с социальным, строительным, служебным, образователь- ным правом.

Сторонники другого подхода к разрешению вопроса о самостоятельности муниципального права придерживаются теории, предусматривающей его неза- висимость и признание в качестве самостоятельной правовой отрасли в системе национального права6. По их мнению, его отраслевой характер обусловлен тем, что муниципальное право обладает присущим только ему предметом и методом регулирования, особой функциональной (целевой) специализацией, собствен- ной системой источников. Они отмечают, что «в настоящее время, с учетом значительного объема накопленного муниципального нормативного материала, правоприменительной практики по муниципальным вопросам и судебным спо- рам, а также в связи с наличием собственного предмета и методов муниципаль- но-правового регулирования есть все основания для признания муниципально- го права в качестве самостоятельной отрасли современного российского права».

В рамках национальной правовой системы муниципальное право как от- расль заметно отличается от других отраслей, поскольку оно призвано регули- ровать практически весь комплекс публично-правовых отношений на местном уровне власти, за исключением отношений уголовно-правового характера. Кроме того, муниципальное право нельзя считать исключительно публично- правовой отраслью права, так как муниципальные образования нередко высту- пают агентами коммерческих отношений как субъекты частного права. Специфика муниципального права Российской Федерации связана и с федеративным территориальным устройством государства, ведь эта отрасль регулируется как на федеральном, так и на «региональном» и муниципальном уровнях.

В силу этого в научной литературе подчеркивается комплексный харак- тер муниципального права8. Отношения, составляющие предмет муниципаль- но-правового регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни.

При этом в данном комплексном правовом образовании есть определен- ная часть норм, относящаяся непосредственно к организационно-правовой сто- роне властного института местного самоуправления, часть «собственно муни- ципального права», которая регулирует организацию местного самоуправле- ния10. Например, А. Н. Кокотов в рамках местного самоуправления выделяет отношения, детально регулируемые нормами именно муниципального права (прежде всего, нормами специального законодательства о местном самоуправ- лении). Это территориальные и организационные формы местного самоуправ- ления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муници- пальной власти, органы общественной самодеятельности); это порядок дея- тельности органов местного самоуправления, органов территориального обще- ственного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправле- ния.

В. И. Фадеев, рассуждая о предмете муниципального права, выделяет следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муни- ципально-правового регулирования12.Прежде всего, они имеют локально- территориальный характер, возникая в процессе осуществления местного само управления на всей территории Российской Федерации, но в границах муници- пальных образований — в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, внутригородских районах городских округов с внутригородским делением, внутригородских территориях городов федераль- ного значения.

Признаком общественных отношений, составляющих предмет муници- пального права, является то, что их обязательным субъектом выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно решает во- просы местного значения, либо орган или должностное лицо местного само- управления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Следующий признак заключается в том, эти отношения носят комплекс- ный характер, поскольку связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления в большинстве сфер местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной и ряде других. Объединяет их то, что возникают эти отношения в процессе осуществления местного самоуправления. Содержание, объем общественных отношений, составляющих предмет муни- ципального права, зависит от вопросов местного значения.

Структуру предмета муниципального права, по его мнению, составляют следующие общественные отношения:

— возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли;

— связанные с деятельностью органов местного самоуправления;

— возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов органов государственной власти.

Следует отметить, что комплексность муниципального права как отрасли права ряд авторов оценивают критически. Так, С. Г. Соловьев отмечает, что предмет муниципального права необходимо «очищать» от общественных от- ношений, входящих в предмет регулирования норм других отраслей права, и концентрироваться на изучении и анализе специфических муниципально- правовых отношений, являющихся предметом правового регулирования пре- имущественно норм муниципального права.

Тем не менее, в понимании этого автора комплексность отдельных инсти- тутов муниципального права, таких, как институт муниципальной службы, ин- ститут имущественной основы местного самоуправления, институт финансовой основы местного самоуправления, и некоторых других не свидетельствует о производности муниципального права от каких-либо основных отраслей. Соглашаясь с тем, что муниципальное право представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, находящиеся на «пересечении» с другими отраслями права, он полагает, что это характерно для любой другой отрасли права. По его мнению, российская правовая система представляет собой сложное комплексное образование, в рамках которого не- возможно выделить отрасль, в составе которой не имелось бы межотраслевых правовых институтов, состоящих из юридических норм, включаемых в состав других отраслей права. В поддержку своей позиции он приводит мнение Ю. К. Толстого, ставящего под сомнение существование «чистых» отраслей права15.

С. Г. Соловьев, не отрицая очевидности того, что муниципальное право в большей степени, чем остальные отрасли, составляют межотраслевые нормы и правовые институты, обосновывает наличие в составе муниципального права значительной по объему группы обособленных правовых институтов. Они со- стоят из юридических норм, входящих в состав только муниципального зако- нодательства и регулирующих однородные общественные отношения, не регу- лируемые нормами других отраслей права.

В числе таких отношений он называет следующие:

1) определяющие содержание модели осуществления муниципальной власти в муниципальном образовании;

2) закрепляющие организационно-правовую форму муниципального об- разования;

3) возникающие в связи с «компетенционным» статусом муниципальных образований, их органов и должностных лиц;

4) связанные с правовым регулированием взаимоотношений органов местного самоуправления между собой;

5) возникающие по поводу избрания, функционирования и отзыва депу- татов органов местного самоуправления;

6) связанные с избранием, функционированием и отзывом главы муници- пального образования;

7) производные от института территориального общественного само- управления;

8) проистекающие из правового регулирования форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;

9) связанные с системой и содержанием муниципальных нормативных актов;

10) производные от системы гарантий, обеспечивающих реальность ин- ститута местного самоуправления;

11) определяющие процедуру и содержание муниципально-правовой от- ветственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

12) определяющие территориальную организацию местного самоуправ- ления.

Все вышеперечисленные муниципально-правовые отношения регулиру- ются преимущественно нормами муниципального права и составляют предмет исключительно муниципально-правового регулирования, что свидетельствует, по мнению С. Г. Соловьева, о наличии самостоятельного предмета у муници- пальной отрасли права.

Таким образом, в отрасли муниципального права немало «своих», муни- ципально-правовых, норм, не связанных напрямую с нормами других отраслей права. Само их наличие обосновывает самостоятельность муниципального пра- ва как отрасли права. Их можно обозначить как муниципальные нормы в узком смысле. В данную группу норм входят нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как формы народовластия, устанавливающие прин- ципы формирования, структуру и порядок деятельности органов и должност- ных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения, порядок подготовки и принятия муниципальных правовых актов, а также ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ис- ключая гражданскую, уголовную и административную, регулируемые другими отраслями права).

К ним также можно отнести нормы, призванные «направлять» нормы других отраслей права, применительно к отношениям местного самоуправле- ния (нормы-цели, нормы-принципы, дефиниции и т.д.).

Специфику отрасли права отражает также используемый ею метод право- вого регулирования — совокупность правовых средств (способов) воздействия права на общественные отношения. Существуют два основных метода правово- го регулирования — императивный и диспозитивный. Императивный метод ос- нован на неравенстве сторон, когда один из участников правоотношений нахо- дится в подчиненном положении по отношению к другому, и порождает отно- шения власти и подчинения. Данный метод предполагает такие способы право- вого регулирования, как предписание и запрет.

Диспозитивный метод основан на равноправии сторон, свободе их воле- изъявления, предоставляя им возможность выбирать форму своих взаимоотно- шений, урегулированных нормами права. Для него характерно дозволение как способ правового регулирования.

В рамках собственного предмета регулирования муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного пра- ва. Но, как уже отмечалось, особенностью муниципального права как отрасли является то, что она находится на границе публичных и частноправовых отрас- лей. В силу этого она в гораздо большем объеме, чем другие отрасли, «пользуется» двумя универсальными методами правового регулирования — императив- ным и диспозитивным. Можно сказать, что муниципального права характерно сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования.

При этом императивный метод как способ воздействия на составляющие предмет муниципального права общественные отношения, преобладает. Феде- ральный закон императивно закрепляет основные принципы местного само- управления, осуществления муниципальной власти. При этом он и гарантирует самостоятельность местного самоуправления. Поэтому в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное «начало».

Так, конституционно уста- новлена самостоятельность населения в определении структуры органов мест- ного самоуправления (часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации). И, хотя федеральный и региональные законодатели нормативно установили возможные модели организации муниципальной власти, выбор конкретной мо- дели в ряде случаев остается за местным населением (или представляющими его интересы органами местного самоуправления).

Муниципальное право — комплексная отрасль права, в силу этого ее предмет регулирования требует воздействия двух и более методов правового регулирования, свойственных другим отраслям для обеспечения эффективно- сти правового воздействия. С. С. Алексеев выделял комплексные отрасли права на том основании, что «нормы, в них входящие, не связаны единым методом и механизмом регулирования, почти все они имеют „прописку“ в основных отраслях и на них распространяются их положения».

В научной литературе рассматриваются и иные методы правового регу- лирования, используемые в муниципальном праве. В частности, В. И. Фадеев выделяет также метод гарантий и метод рекомендаций17. По его мнению, спе- цифика гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве за- ключается в том, что государство берет на себя обязанность обеспечить органи- зационную, финансовую, экономическую самостоятельность местного само- управления, гарантирует судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления. Этот метод особо значим в России как федеративном государстве, когда конституционно установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления отнесено к совместному ведению федераль- ного центра и субъектов. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что федеральные органы государственной власти, ор- ганы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного само- управления18. Что касается метода рекомендаций, то он особым образом под- черкивает самостоятельность местного самоуправления19. Государство, учиты- вая специфику данного уровня власти, оказывает влияние на муниципальную деятельность также и путем рекомендаций.

С. Г. Соловьев, признавая тот факт, что применительно к правовой мате- рии на сегодня существует только два основных метода правового регулирова- ния: императивный и диспозитивный, выделяет, наряду с их комбинацией, три специфических метода муниципально-правового регулирования:

Во-первых, это метод рекомендаций органам и должностным лицам местного самоуправления. Он заключается в нормативном закреплении для ор- ганов и должностных лиц местного самоуправления рекомендованных моделей поведения в той или иной ситуации.

Вторым методом он называет метод саморегулирования общественных отношений. Он заключается в нормативной регламентации вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления населения, а также посредством принятия и издания муниципальных правовых актов органами и должностными лицами местного самоуправления.

Поскольку составляющие предмет муниципального права регламентиру- ются нормами, принятыми органами федерального, регионального и муниципального уровней власти, в качестве третьего специфического метода он выде- ляет метод трехуровневого регулирования общественных отношений.

Таким образом, муниципальное право как комплексная отрасль россий- ского права представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организа- ции и функционирования местного самоуправления — формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей в нормативно установленных пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. В данном комплексном правовом образовании есть опреде- ленная часть норм, относящаяся непосредственно к организационно-правовой стороне властного института местного самоуправления, часть «собственно муниципального права», которая регулирует организацию местного самоуправления.

При этом «в составе» муниципального права следует рассматривать как собственно муниципальные нормы, так и нормы иных отраслей права, участ- вующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы граж- данского, земельного, водного, административного права и др.)22. Но, посколь- ку указанные отраслевых нормы регулируют не только отношения, возникаю- щие в сфере местного самоуправления, то и действуют они на основе целей и принципов собственных отраслей.

Внутренне устройство муниципального права, его разделение на состав- ные элементы есть система муниципального права. Она выражается в интегра- ции единых по своей юридической природе элементов в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функционирования и взаимодействием с внешней средой.

Система отрасли права представляет собой целостное образование, обра- зующее сложный многоуровневый комплекс, первичным элементом в котором являются правовые нормы. Нормы группируются в однородные по своему со- держанию правовые институты, которые, в свою очередь, могут группироваться в подотрасли или части.

К вопросу о системе муниципального права как отрасли права в науке сложилось несколько точек зрения. Сторонники одной из них выделяют в си- стеме муниципального права лишь правовые нормы и правовые институты24. В частности, В. И. Фадеев под системой муниципального права понимает объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений. Он полагает, что система муниципального права включает следующие структурные части:

— местное самоуправление в системе

— народовластия; основы местного самоуправления;

— предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

— гарантии местного самоуправления;

— ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.

Другие авторы в системе муниципального права выделяют общую и особенную части. А. Н. Кокотов муниципально-правовые нормы подразделяет на общую и особенную части. Общая часть — совокупность норм, распространяю- щих свое действие на все составные части данной отрасли. Ее составляют кон- ституционные нормы и нормы федерального закона об общих принципах орга- низации местного самоуправления, закрепляющие назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения (муниципальное образование, органы местного самоуправления и т.д.). Особенная часть — совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений. Ее составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, и включает институты тер- риториальной организации местного самоуправления; статуса и порядка дея- тельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосред- ственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципаль- ной власти. Второй блок объединяет нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах, и включает институт общественного территориального самоуправления.

А. Н. Костюков считает, что общая часть муниципального права пред- ставляет собой совокупность нормативных установлений, которые являются едиными для всей отрасли и обеспечивают более строгое отражение обще- ственных отношений, регулируемых отраслью, а также упорядоченность ее нормативного массива. Институты общей части носят всеобщий, фундамен- тальный характер, распространяются на все отношения, регулируемые муници- пальным правом, и закрепляют основные правовые статусы и конструкции местного самоуправления. Особенная часть, по его мнению, представляет собой совокупность правовых институтов, нормы которых носят компетенционный характер и закрепляют полномочия субъектов муниципально-правовых отно- шений в различных областях и сферах местной жизни. Структура особенной части определяется дифференциацией нормативных предписаний с учетом ши- роты охвата регулируемых отношений на основные институты (общей характе- ристики компетенции органов местного самоуправления, полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, в бюджетной и финансово-кредитной сфере, в области земельных отношений, по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения законности и правопорядка) и субинституты28.

С. Д. Князев и Е. Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории Российской Федерации и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть, по мнению указанных авто- ров, составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов Фе- дерации.

Е. С. Шугрина, наряду с общей и особенной частью, выделяет также спе- циальную часть. К общей части она относит институты правовых, территори- альных, организационных, финансово-экономических основ местного само- управления, ответственности органов местного самоуправления, гарантий местного самоуправления. Нормы, регулирующие полномочия органов местно- го самоуправления и их должностных лиц в различных сферах местной жизни, входят в особенную часть. Специальная часть объединяет нормы, регулирую- щие особенности осуществления местного самоуправления в отдельных субъ- ектах (например, в городах федерального значения), и на отдельных территори- ях (приграничных территориях, в наукоградах и т.п.).

Комплексность муниципального права как отрасли права приводит к то- му, что ряд составляющих ее норм носит межотраслевой характер, входя в ин- ституты других отраслей права. Своеобразие комплексных правовых образова- ний проявляется в том, что нормы, их составляющие, выступают и как нормы основных отраслей права, и, будучи нормами основных отраслей права и оста- ваясь таковыми, как нормы, входящие во вторичную правовую структуру-комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом связано и взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Муниципальное право как обособленная часть российского права является по преимуществу правом публичным, поскольку регулирует публично- властные отношения. Однако в муниципальное право входят и частноправовые нормы (например, нормы гражданского права).

Наиболее сильное влияние на муниципальное право оказывает конститу- ционное право. И. А. Конюхова полагает, что муниципальное право сформиро- валось в самостоятельную отрасль как «ответвление» от конституционного права33. Конституционное право задает основные начала, принципы организа- ции местного самоуправления, определяет его место в системе народовластия, устанавливает гарантии его осуществления.

Муниципальное право взаимодействует и с административным правом, поскольку местное самоуправление как разновидность публичного управления регламентируется и административно-правовыми нормами. Это происходит при регулировании института муниципальной службы, в процессе реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государствен- ных полномочий. Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии с законодательством обладают административной правосубъектностью.

Влияние административно-правовых норм в наибольшей степени наблюдается в рамках организационных, служебных, дисциплинарных правоотноше- ний, в вопросах организации транспортного и прочего обслуживания населения муниципальных образований. Муниципальное право в какой-то мере соприка- сается и с институтами общего административного права: акты управления, публично-правовые договоры. Данный факт стоит подчеркнуть особо, потому что в России большинство муниципалов являются конституционалистами. Хотя административные вопросы в современных условиях развития муниципального права становятся все более актуальными.

Поскольку каждое муниципальное образование имеет собственный бюд- жет (местный бюджет), в вопросах его формирования, утверждения, исполне- ния, а также при осуществлении контроля за его исполнением муниципальное право взаимосвязано с правом финансовым.

Муниципальное право связано и с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус органов местного самоуправления, которые наде- ляются правами юридического лица, регулирующим порядок владения, пользо- вания и распоряжения муниципальным имуществом, процедуры создания му- ниципальных предприятий и учреждений.

Термин «муниципальное право» используется для обозначения не только отрасли права, но и научной дисциплины. Муниципальное право как научная дисциплина представляет собой совокупность знаний, теорий и идей о право- вом регулировании организации и функционирования местного самоуправления.

Предмет науки муниципального права составляет местное самоуправле- ние как политико-правовой институт, а также муниципальное право как ком- плексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих организации и функционирования местного самоуправления.

Понятие муниципального права как научной дисциплины шире, чем по- нятие муниципальное право как отрасли права. Связано это с тем, что наука муниципального права, наряду с общепризнанными положениями, выдвигает новые концепции и гипотезы, зачастую дискуссионные. В рамках научных изысканий ученые исследуют как существующие на сегодняшний день в Рос- сийской Федерации институты местного самоуправления, так и практику пра- вового регулирования организации и деятельности местной власти на преды- дущих этапах исторического развития нашего государства, рассматривая доре- волюционный опыт организации земской власти в Российской империи, орга- низацию местных советов в СССР. Кроме того, они обращаются и к зарубеж- ному опыту муниципального строительства.

Кроме того, к источникам науки муниципального права относятся не только нормативные источники, но и судебные, и теоретические. Причем к числу нормативных источников относятся и ранее действовавшие правовые ак- ты Российской империи, СССР, РСФСР, Российской Федерации, регулирующие организацию местного управления и самоуправления. Интерес для науки муниципального права представляет и законодательство о местном самоуправлении других государств.

Значимыми источниками муниципального права как научной дисциплины признаны акты Конституционного Суда Российской Федерации, органа, который внес существенный вклад в формирование правовой основы современного отечественного местного самоуправления, в определение основных параметров муниципальной власти.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисци- плины являются фундаментальные научные труды ученых и деятелей земского движения дореволюционной России. Несмотря на то, что в то время проблемы организации местного самоуправления изучались в основном в рамках государ- ственного или административного права, опыт организации земского и город- ского самоуправления исследовался в работах многих дореволюционных уче- ных-юристов: В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского, Л. А. Велихова, Н. М. Коркунова, В. Н. Лешкова, М. И. Свешникова, Б. Н. Чичерина и других.

В советское время, когда местное самоуправление было заменено систе- мой местных советов как органами государственной власти на местах, вопросы организации их деятельности рассматривались в трудах И. А. Азовкина, С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, В. И. Васильева, В. А. Перт- цика, Ю. М. Козлова, Е. И. Козловой, Ю. А. Тихомирова, К. Ф. Шеремета и ряда других.

Многие из них сегодня являются видными представителями науки муни- ципального права. Также вопросами организации и деятельности местного са- моуправления в Российской Федерации занимаются такие ученые, как Н. С. Бондарь, И. В. Выдрин, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, И. И. Овчинников, Н. А. Писарев, Н.В. Постовой, В. И. Фадеев, Е. С. Шугрина, В. С. Четвериков, А. Н. Костюков, А. Н. Кокотов, Е. М. Ковешников, А. А. Сергеев и многие дру- гие.

Системность местного самоуправления детерминирует системность науки муниципального права, поскольку выступает в качестве ее главного предмета. В. И. Фадеев систему муниципального права как научной дисциплины понимает как логическую последовательность изучения вопросов, составляющих ее содержание, и выделяет в ней следующие составные части (или разделы):

• Введение в муниципальное право. В этом разделе рассматриваются: понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, предмет и источники муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, а также вопросы истории муниципального права.

• Местное самоуправление в системе народовластия. В этом раздела изу- чаются: понятие, система, принципы и функции местного самоуправления, со- отношение в системе местного самоуправления прямой и представительной де- мократии, ассоциации и союзы муниципальных образований.

• Основы местного самоуправления как необходимые условия его реали- зации: правовая, территориальная, организационная и финансово- экономическая.

• Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. В данном разделе рассматриваются: понятие и правовое регулирование предметов веде- ния местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.

• Гарантии местного самоуправления. В этом разделе изучаются: поня- тие и система гарантий местного самоуправления; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.

• Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. В данном разделе анализируются: понятие и формы ответственности в системе местного самоуправления, а также обеспечение за- конности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления

А. Н. Кокотов полагает, что муниципально-правовая наука как совокупность знаний о различных проявлениях местного самоуправления и муници- пального права как отрасли права можно разделить на два направления.

Первое направление — это теоретико-практические исследования местно- го самоуправления, его отдельных элементов, средств его правового регулирования. В его границах находятся следующие блоки:

• история местного самоуправления;
• местное самоуправление в зарубежных странах;
• местное самоуправление в обществе, системе социального управления, в том числе системе народовластия;
• территориальные и компетенционные основы местного самоуправления;
• общественно-публичное самоуправление граждан, включая муниципальные выборы, референдумы;
• статус, организация деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления;
• муниципальноеправотворчество; муниципальная служба;
• инансово-экономические основы местного самоуправления; гарантии местного самоуправления.

Второе направление — науковедческие исследования, имеющие предметом само муниципально-правовое знание. В его рамках исследуются предмет, метод, система муниципально-правовой науки, совершенствуется ее понятийно-категориальный аппарат, ценностно-методологический инструментарий.

При этом А. Н. Кокотов справедливо отмечает, что конкретные муници- пально-правовые исследования не обязательно укладываются в рамки перечис- ленных направлений, они могут затрагивать их комплексно, или иметь междисциплинарный характер.

Научная дисциплина муниципального права изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, используя при этом как общенаучные методы (диалектический, системный, конкретно- социологический), так и специальные (сравнительно-правовой, статистический, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический и др.).

Термин «муниципальное право» понимается и как учебная дисциплина, и в этом качестве представляет собой совокупность наиболее общих знаний, тео- рий и идей о правовом регулировании организации и функционирования мест- ного самоуправления. По отношению к науке муниципального права учебная дисциплина является производной, так как основывается на ее достижениях, использует наработанные в науке теории. В процессе ее преподавания изучаются и нормы муниципального права как отрасли права, и ключевые теоретиче- ские положения, выработанные наукой муниципального права.

Следует отметить, что, в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего образования по направлению подготов- ки 40.03.01 Юриспруденция (уровень бакалавриата), введенным Приказом Ми- нистерства образования и науки Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 1511,структура программы бакалавриата имеет как обязательную базовую часть, так и вариативную, устанавливаемую участниками образовательных от- ношений. Муниципальное право как учебная дисциплина в перечень дисциплин обязательной(базовой) части профессионального цикла не включена. Следова- тельно, вопрос ее преподавания студентам, обучающимся по данному направ- лению подготовки, решается образовательным учреждением высшего образо- вания самостоятельно. Она может быть включена в перечень дисциплин вариа- тивной части, которая дает возможность расширения и (или) углубления знаний, умений и навыков, определяемых содержанием базовых (обязательных) дисциплин (модулей), позволяет обучающемуся получить углубленные знания и навыки для успешной профессиональной деятельности и (или) для продолжения профессионального образования в магистратуре.

В федеральном государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования по специальности 40.05.01 Правовое обеспе- чение национальной безопасности (уровень специалитета), утвержденным Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 19 декабря 20161 г. № 1614 предусмотрено изучение муниципального права как учебной дисциплины, входящей в базовую (обязательную) часть профессионального цикла.