6.1. Конституционный контроль и конституционный надзор: История возникновения и соотношение понятий

Появление понятия конституционного контроля связано с разработкой теорий конституционного государства и разделения властей. Начавшаяся в XVIII в. тенденция к ограничению монархической власти конституцией выявила необходимость создания специального органа, который бы определял конституционность нормативных актов, принятых высшими законодательными и исполнительными органами государства. В государственном механизме, построенном на принципе разделения властей, конституционный контроль призван быть одним из наиболее важных элементов системы сдержек и противовесов между ветвями государственной власти, пресекающим антиконституционные поползновения какого-либо государственного органа или должностного лица.

Необходимо отличать понятия «конституционный надзор» и «конституционный контроль».

Конституционный надзор призван осуществлять проверку поднадзорных нормативных актов и действий государственных органов и их должностных лиц по собственной инициативе. Кроме того, надзор не предполагает чаще всего обязательности решений надзорных органов. Такие решения могут носить характер заключений, рекомендаций соответствующим органам и лицам устранить нарушения Конституции.

Конституционный контроль, особенно в случае осуществления его судебной властью, осуществляется не по инициативе органа, выполняющего контрольные функции, а только в связи с обращением со стороны определенных органов или лиц. Его решения имеют обязательную юридическую силу на всей территории государства.

Впервые в наиболее законченном виде конституционный контроль возник в США, где в 1803 г. по делу «Мэрбэри против Мэдисона» (Marbury v. Madison) Верховный Суд признал закон, принятый парламентом, не соответствующим Конституции, и создал таким образом прецедент, на основе которого закрепил за собой право объявлять противоречащими Конституции США любые акты, принимаемые органами законодательной власти. Признание закона не соответствующим Конституции влекло то, что нижестоящие суды и сам Верховный Суд не применяли его в дальнейшем.

В настоящее время конституционный контроль возложен на суды общей юрисдикции высшего звена не только в США, но также в Канаде, Японии, Швейцарии и ряде других государств.

Другой формой осуществления конституционного контроля является создание специализированных конституционных судов (Россия, Германия, Италия, Испания, Австрия, Бельгия и др.).

Третьей, наименее распространенной, формой конституционного контроля (надзора) является учреждение несудебных или квазисудебных органов конституционного контроля или надзора. Например, во Франции таковым является Конституционный совет, а в СССР в 1990–1991 гг. действовал Комитет конституционного надзора СССР.

До 1917 г. в России не было создано органов конституционного контроля или надзора. С принятием Конституции СССР возникла необходимость создания органа, который мог бы проверять соответствие конституций союзных республик Конституции СССР. Таким органом стал Верховный Суд СССР. В период с 1923 г. по 1931 г. он осуществлял конституционный надзор, однако его полномочия были весьма ограничены: он не мог принимать в рамках этого направления своей деятельности юридически обязательных решений.

В Конституции СССР 1936 г. уже не было упоминания о конституционном контроле или надзоре.

С началом перестройки идея конституционного надзора вновь начала пробивать себе дорогу. Законом от 1 декабря 1988 г. в Конституцию СССР была включена статья о Комитете конституционного надзора СССР, а 23 декабря 1989 г. был принят Закон о конституционном надзоре в СССР. Однако этот Закон наделял Комитет конституционного надзора СССР весьма ограниченной компетенцией. Комитет не мог принимать обязательных решений, кроме решений об отмене актов, нарушающих основные права и свободы человека.

Комитет начал работу только в апреле 1990 г., его председателем был избран С.С. Алексеев, а заместителем Б.М. Лазарев. Комитет просуществовал до распада СССР в декабре 1991 г. За столь небольшой отрезок времени он успел принять ряд важных решений, содействовавших демократизации советского законодательства и защите прав человека.

12 июля 1991 г. парламентом России был принят Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР». В том же году Суд был сформирован в составе 13 судей (а не 15, как предусматривал Закон). Однако его формирование было произведено не в соответствии с требованиями Закона (который предусматривал, что судьи должны быть избраны в личном качестве, вне зависимости от их политической и партийной принадлежности), а в результате политического торга из числа кандидатов, выдвинутых депутатскими фракциями, что во многом обусловило будущие проблемы его функционирования.

Осенью 1992 года Конституционный Суд приступил к рассмотрению т.н. «дела КПСС», по которому вынес решение 30 ноября 1992 г., оказавшееся противоречивым и недостаточно внятным. Фактически суд прекратил рассмотрение вопроса о конституционности КПСС, чем перечеркнул надежду на то, что этот процесс станет аналогом Нюрнбергского трибунала, где официально, в лице органа правосудия будут признаны преступления коммунистического режима и созданы предпосылки для люстрации.

В конце 1992 года отношения между Президентом и законодательной властью крайне обострились, чему способствовала тяжелая экономическая ситуация в стране. 1 декабря 1992 г. председатель Суда В.Д. Зорькин выступил с речью перед Съездом народных депутатов РСФСР, в которой выступил с критикой политики Президента и правительства, отметил кризисное состояние политической и экономической систем страны и предложил помощь в организации взаимодействия между ветвями власти1 . Недовольство вмешательством В.Д. Зорькина в сферу политической борьбы назревало не только в Кремле, но и в самом Конституционном Суде.

20 марта 1993 г. Президент выступил по телевидению с обращением к гражданам России и объявил, что подписал указ «Об особом порядке управления до преодоления кризиса власти», в соответствии с которым будет проведен референдум о доверии президенту, работа съезда и Верховного совета приостанавливалась. Спустя два часа была проведена пресс-конференция, на которой выступил и В.Д. Зорькин, сообщивший, что после обращения Президента состоялось экстренное заседание Конституционного Суда, где суд пришел к выводу, что «фактически имеет место попытка государственного переворота». Вскоре выяснилось, что никакого заседания Суда даже не было. Тем не менее, ночью этого же дня Суд приступил к рассмотрению конституционности обращения Б.Н. Ельцина и принял заключение о том, что ряд его положений не соответствует Конституции. Трое судей выступили с особыми мнениями, отметив, что у Суда не было даже текста указа Президента! Некоторые судьи полагали, что председатель Суда не должен был участвовать в заседаниях, так как он перед этим публично заявил свою политическую позицию. Впоследствии выяснилось, что Президент не подписывал указа, о котором объявил, — он лишь хотел увидеть реакцию на него.

После неудачной попытки объявить импичмент Президенту Съезд народных депутатов согласился с предложением провести референдум о доверии двум ветвям власти. Гражданам предлагалось ответить на четыре вопроса: доверяют ли они Президенту, одобряют ли социально-экономическую политику Президента и правительства, считают ли необходимым проведение досрочных выборов Президента и досрочных выборов народных депутатов. По итогам референдума досрочных выборов не состоялось, т.к. для этого не хватило явки избирателей, однако граждане, положительно ответили на два первых вопроса, выразив доверие Президенту и проводимой им социально-экономической политике. Референдум, таким образом, не разрядил ситуацию путем проведения досрочных выборов и кризис власти стремительно нарастал. Президент лишил здание Конституционного Суда и дома судей охраны, а его председателя - служебного автомобиля и дачи.

В рамках событий октября 1993 г. по инициативе Председателя Суда В.Д. Зорькина Конституционный Суд выносит Заключение «О соответствии Конституции РФ действий и решений Президента РФ Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом «О поэтапной конституционной реформе в РФ» от 21 сентября 1993 г. № 1400 и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 г., в котором указал, что данные акты не соответствуют действовавшей Конституции и служат основанием для отрешения Президента РФ Б.Н. Ельцина от должности. Данное Заключение было вынесено без достаточных к тому правовых оснований и с грубыми нарушениями установленной законом процедуры. За два часа до начала судебного заседания Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин участвовал в пресс-конференции в здании Верховного Совета РСФСР, где дал резко негативную оценку обращению и указу Президента. С такой же оценкой выступил и один из судей. Оба выступления транслировались по телевидению. Тем самым была высказана заинтересованность указанных членов Суда в результатах рассмотрения дела, что должно было явиться основанием для их самоотвода. Фактически Конституционный Суд выразил свою политическую позицию, тем самым нарушив ч. 3 ст. 1 действовавшего Закона «О Конституционном Суде РСФСР», в соответствии с которой Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы.

Президент РФ в свою очередь 7 октября издает Указ о приостановлении деятельности Конституционного Суда РФ, а 24 декабря того же года – о признании недействующим Закона о Конституционном Суде. В преамбуле Указа от 7 октября 1993 г. № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» было сказано: «Конституционный Суд Российской Федерации оказался в глубоком кризисном состоянии. Дважды в течение 1993 года Конституционный Суд... своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны».

Лишь в феврале 1995 г. Конституционный Суд возобновил свою работу, теперь уже на основе нового Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. Любопытно, что при этом В.Д. Зорькин сохранил должность судьи Конституционного Суда несмотря на прямой конфликт с Президентом Б.Н. Ельциным.