1.4. Общая характеристика и классификация нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность правоохранительных органов

Познание основ организации и функций правоохранительных органов требует изучения значительного числа нормативно-правовых актов. Подробная правовая регламентация деятельности правоохранительных органов необходима для того, чтобы свести к минимуму возможность произвола, беззакония в их деятельности и уменьшить возможность следственных и судебных ошибок

Для того, чтобы дать общую характеристику нормативно-правовым актам, регулирующим вопросы организации и деятельности правоохранительных органов, необходимо получить представление о том, каким образом разграничиваются полномочия в области правового регулирования между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (республик, областей, краев и других государственно-правовых образований в составе Федерации).

В соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ к ведению федеральных органов государственной власти отнесены: организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Кроме того, п. «о» этой же статьи определяет, что в исключительном ведении РФ находятся судоустройство, прокуратура, гражданское, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, процессуальное законодательство, амнистия и помилование

Статья 72 Конституции к предметам совместного ведения РФ и субъектов в ее составе относит конституционный контроль (п. «а»), защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон (п. «б»), кадры правоохранительных органов, адвокатуру и нотариат (п. «л»).

Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам федерального ведения, перечисленным в ст. 71 Конституции, могут приниматься лишь федеральные и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу на всей территории России

По предметам совместного ведения РФ и субъектов в ее составе издаются как федеральные законы, так и законы субъектов РФ, однако последние должны быть приняты в соответствии с федеральными законами, то есть могут противоречить им. В случае такого противоречия применяется федеральный закон

Все, что не перечислено в статьях 71 и 72 Конституции РФ, то есть не относится ни к предметам ведения РФ, ни к предметам совместного ведения РФ и субъектов в ее составе, является исключительной компетенцией субъектов РФ. Эта «остаточная» компетенция не должна нарушаться федеральным законодателем. При возникновении противоречия между федеральным законом, принятым по вопросу, не входящему в перечень предметов ведения РФ или предметов совместного ведения, и законом или иным нормативно-правовым актом субъекта РФ, действует уже не федеральный закон, а нормативноправовой акт субъекта РФ.

Нормативные акты о правоохранительных органах носят весьма разнообразный характер – они обладают различной юридической силой, издаются не каким-либо одним государственным органом, а целым рядом органов различных уровней, издаются в различных формах – в форме законов, постановлений, указов и т.п. Более того, вопросы, связанные с деятельностью правоохранительных органов, регулируются не только внутренним российским правом, но и международным правом.

В учебной литературе нормативно-правовые акты о правоохранительных органах чаще всего классифицируются по двум критериям – содержанию (предмету регулирования) и юридической силе.

Юридическая сила нормативно-правового акта означает его положение относительно других актов в той иерархической системе, которая установлена Конституцией России в ее статьях 4, 15, 76, 90 и 115.

Во главе этой иерархии находится сама Конституция РФ, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции.

Конституция РФ в ч. 4 ст. 15 устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Причем нормы международных договоров имеют приоритет в случае противоречия их с внутренним российским законодательством. То есть если международным договором установлены иные нормы, чем предусмотрены российским законом, то применяются нормы международного договора. Это правило называют еще принципом примата международного права. Однако здесь следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, такой приоритет перед российским законодательством нормы международного права приобретают лишь в случае закрепления их в тексте международного договора независимо от его вида (межгосударственного, межправительственного, межведомственного) и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и др.). Обязательную юридическую силу международный договор приобретает только после выражения согласия Россией на это в одной из форм, предусмотренных ст. 6 Федерального закона «О международных договорах РФ» (подписание, ратификация, присоединение и др.) и его официального опубликования.

К иным нормам международного права относятся его общепризнанные принципы и нормы. В соответствии с разъяснениями, данными Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 10 октября 2003 года № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ», под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

Следующее место в иерархии нормативно-правовых актов занимают федеральные конституционные законы, которые издаются только по вопросам, указанным непосредственно в Конституции РФ. Особенность этих законов состоит в том, что для их принятия требуется квалифицированное большинство голосов членов парламента России; федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа сенаторов РФ и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Причем принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит обязательному подписанию Президентом РФ и обнародованию, т.е. Президент не может отклонить такой закон, но может обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия его Конституции РФ. Федеральные законы должны соответствовать федеральным конституционным законам.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думой Федерального Собрания РФ и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Все нормативно-правовые акты, принимаемые главой государства и органами исполнительной власти, обобщенно именуются подзаконными правовыми актами, и, как следует из этого термина, должны соответствовать законам и, разумеется, актам более высокой юридической силы – международным договорам и Конституции РФ. Тем не менее, подзаконные акты также имеют собственную иерархию. Во главе этой группы актов находятся нормативные указы Президента РФ, они являются обязательными для исполнения на всей территории России и не должны противоречить Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Далее следуют постановления Правительства РФ, которые издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента и должны соответствовать указанным актам.

На самой нижней ступени в иерархической «пирамиде» нормативно-правовых актов находятся акты министерств и ведомств, т.е. федеральных органов исполнительной власти, подчиненных Президенту и Правительству РФ.

Что касается нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ, то соотношение их по юридической силе с актами федерального уровня, как было отмечено выше, определяется ст. 76 Конституции РФ, а между нормативными актами субъекта Федерации – в соответствии с его Конституцией или уставом.

Всю сумму рассматриваемых правовых актов в зависимости от их содержания (предмета регулирования) можно подразделить на следующие группы:

акты общего характера;
акты о правосудии, судах и организационном обеспечении их деятельности;
акты об органах юстиции;
акты о прокурорском надзоре и органах прокуратуры;
акты об органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
акты, регулирующие организацию и деятельность органов предварительного расследования.

К актам общего характера относятся нормативно-правовые акты, регулирующие организацию, структуру и принципы деятельности не какой-либо отдельно взятой группы правоохранительных органов, а устанавливающие основы организации всей правоохранительной системы, принципы функционирования, общие для всех правоохранительных органов.

К этой группе относится, прежде всего, Конституция РФ – акт высшей юридической силы и прямого действия. Основной закон содержит довольно большое число норм, так или иначе затрагивающих деятельность правоохранительных органов. В главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» содержатся нормы о судебном контроле за правомерностью ограничения неприкосновенности и свободы личности, тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, о равноправии перед законом и судом, об обеспечении прав и свобод человека путем доступа к правосудию, о праве на квалифицированную юридическую помощь, о праве на судебное обжалование решений и действий государственных органов и должностных лиц, о презумпции невиновности, о праве не свидетельствовать против себя самого и своих близких родственников, об обязанности государства возмещать ущерб, причиненный жертвам преступлений или злоупотреблений властью. Данные конституционные нормы по своему содержанию выступают в качестве принципов (т.е. основных положений) для всех других отраслей права, непосредственно предопределяют содержание деятельности правоохранительных органов. В главе 7 «Судебная власть и прокуратура» сосредоточены основополагающие требования к порядку и условиям осуществления правосудия. Среди них важнейшими являются положения о том, что правосудие может осуществляться только судами, что судьи независимы и подчиняются только закону, что разбирательство судебных дел должно быть открытым, судопроизводство должно осуществляться на основе состязательности и равноправия сторон и др. Кроме того, данная глава содержит ст. 129, устанавливающую основы деятельности органов прокуратуры.

Далее в группу актов общего характера можно отнести Концепцию судебной реформы, одобренную Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. №1801-1. Это акт программного характера, подготовленный выдающимися учеными-юристами и установивший основные направления, задачи и конечные цели реформы всех правоохранительных органов, прежде всего, суда, прокуратуры, органов юстиции и внутренних дел.

Следующий нормативный акт в этой группе – Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г., устанавливающий основы обеспечения безопасности таких лиц.

Далее к этой же группе можно отнести и ряд международных документов о правах человека, устанавливающих некоторые принципы деятельности правоохранительных органов. Для России важнейшим из этих актов является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая Советом Европы 4 ноября 1950 г. К другим международным документам относятся Всеобщая декларация прав человека, одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., и Международный пакт о гражданских и политических правах, одобренный Генеральной Ассамблеей ООН 19 декабря 1966 г. Эти документы, принятые полвека назад, не потеряли своей актуальности и в настоящее время. Они представляют собой всеобщий стандарт в области прав и свобод человека.

Вторая и притом наиболее обширная группа актов – это акты о правосудии, судах и организационном обеспечении их деятельности.

Основополагающим актом, устанавливающим общие принципы правосудия и организации судов в России, является Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. Он регламентирует общие вопросы статуса судей, порядок создания и упразднения судов, виды судов, общие вопросы организационного и финансового обеспечения деятельности судов

Далее в этой же группе нормативных актов следует указать законы, посвященные отдельным группам и видам судов:

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г.;
Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в РФ» от 28 апреля 1995 г.;
Федеральный закон «О мировых судьях в РФ» от 17 декабря 1998 г.;
Федеральный конституционный закон «О военных судах РФ» от 23 июня 1999 г.
Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в РФ» от 7 февраля 2011 г.
Федеральный конституционный закон «О Верховном Суде РФ» февраля 2014 г. Правовое положение, гарантии независимости всех судей России регламентируются следующими актами:
Законом РФ «О статусе судей в РФ» от 26 июня 1992 г.;
Федеральным законом «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов РФ» от 10 января 1996 г.;
– Положением о квалификационной аттестации судей, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 13 мая 1993 г.

Систему органов судейского сообщества, их полномочия и порядок деятельности определяет Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в РФ» от 14 марта 2002 г

Кроме того, деятельность судов и ее организационное обеспечение регулируют и другие нормативные акты, а именно:
– Федеральный закон «Об органах принудительного исполнения» от 21 июля 1997 г.;
– Федеральный закон «О судебном департаменте при Верховном Суде РФ» от 8 января 1998 г.;
– Федеральный закон «О финансировании судов РФ» от 10 февраля 1999 г.

Третья группа нормативно-правовых актов – акты об органах юстиции. Основным в данной группе является Положение о Министерстве юстиции РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313, регулирующее структуру и деятельность Министерства юстиции РФ.

Четвертая группа – акты о прокурорском надзоре и органах прокуратуры. Это, прежде всего, Федеральный закон «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями). Он устанавливает направления прокурорского надзора, принципы организации и деятельности прокуратуры в РФ, полномочия прокуроров по надзору за законностью.

Пятая группа – акты об органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование уголовных дел. Здесь наиболее важны:

Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г.;
Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г.;
Закон РФ «О полиции» от 7 февраля 2011 г.;
Положение об органах предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 23 ноября 1998 г. № 1422;
Федеральный закон «О Следственном комитете РФ» от 28 декабря 2010 г.