Правоохранительные органы

Теория

10.8. История развития органов прокуратуры в России

Временем возникновения института прокурорского надзора в России является период государственных реформ, проводимых Петром I. Первоначально им был создан институт фискалов. Указом от 5 марта 1711 г. была учреждена должность генерал-фискала, который должен был «тайно проведывать, доносить и обличать». Модель такой должности и самого института фискалов была заимствована в Швеции. В результате дальнейших поисков.

12 января 1722 г. Петр своим указом учредил должность генерал-прокурора. Таким образом, в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым императором генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором. Как следует из Указа, генерал-прокурор является «оком государевым». На прокуратуру была возложена обязанность надзора за соблюдением законов государственными органами. В случае установления нарушений прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за соблюдением законов в арестантских домах и тюрьмах.

При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение прокуратуры существенно снизились из-за проводимой ими политики усиления роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своих полномочий.

В последующем, в период правления Анны Иоанновны, произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти.

Дальнейшее становление института прокуратуры активно происходило в период правления Екатерины II. В 1775 г. в каждой губернии был создан штат чиновников, осуществляющих прокурорский надзор (губернский прокурор с двумя помощниками – стряпчими по уголовным и казенным делам).

При губернском сословном суде назначалось по одному прокурору и два стряпчих, в уезде – подчиненный губернскому прокурору уездный стряпчий.

В целом в дореформенный период (до 1864 г.) губернские прокуроры осуществляли общий надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями – «присутственными местами», как судебными, так и административными. Под контролем прокуроров находилась полиция. Прокуроры при обнаружении нарушений законности сначала устно предлагали устранить их, а в случае неподчинения – приносили письменный протест в орган или учреждение, нарушившие закон. Действие опротестованного акта при этом приостанавливалось.

В связи с созданием в 1802 г. Министерства юстиции министр юстиции стал одновременно выполнять функции генерал-прокурора, а губернские прокуратуры фактически были отнесены к органам юстиции.

Судебная реформа 1864 г. кардинально изменила институт прокуратуры, ознаменовав собой переход к общепризнанным европейским и мировым стандартам в области судоустройства и судопроизводства. Пореформенная прокуратура оставила за собой лишь функцию поддержания государственного обвинения в суде. Прокуроры состояли при окружных судах и судебных палатах. Судебные следователи, осуществляющие досудебное производство по уголовным делам в форме предварительного следствия, прокурорам непосредственно не подчинялись. «Прокуроры и их товарищи, – гласила статья 278 Устава уголовного судопроизводства, – предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий». Прокуроры могли присутствовать при всех следственных действиях, контролировать взятие под стражу обвиняемого, требовать дополнительного расследования. Законные требования прокурора подлежали исполнению, но при этом могли быть обжалованы в суд. Полиция была поднадзорна прокурорам и «по производству дознания о преступных деяниях» должностные лица полиции состояли «в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». По окончании предварительного следствия прокурор сам составлял обвинительный акт, которым предавал обвиняемого суду. Обвинительный акт прокурора направлялся в суд, где прокурор, участвуя в судебном заседании, поддерживал государственное обвинение. Прокурор имел право опротестования приговоров суда в апелляционном и кассационном порядке. Каких-либо полномочий, содержащих элементы общего надзора за законностью, прокуратура не выполняла.

Все достижения судебно-правовой реформы были перечеркнуты в октябре 1917 г. 20 декабря 1917 г. Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена, и ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. Надзор за законностью, в частности, в деятельности следственных комиссий, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, возлагался на коллегии обвинителей, также избираемых местными Советами. Частично функции надзора за соблюдением декретов и привлечения к ответственности нарушающих их лиц взяла на себя ВЧК (Всероссийская Чрезвычайная Комиссия).

В 1922 г. по инициативе Народного комиссариата юстиции РСФСР прокуратура была восстановлена. Согласно Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. прокуроры, кроме поддержания обвинения перед судом, стали надзирать за законностью актов (действий и решений) государственных и местных органов власти, их должностных лиц. При этом прокуратура находилась первоначально в составе Наркомюста РСФСР, а затем – при Верховном Суде СССР.

После образования Союза ССР, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик органы прокуратуры строились на основе подчинения исключительно соответствующему прокурору республики и действовали на основе издаваемых республиками Положений. Прокурор республики был подотчетен и подведомственен верховным органам своей республики

Тем не менее, постепенно начался процесс формирования жестко централизованного аппарата прокуратуры. Прокуратура при Верховном Суде СССР постепенно подчиняла себе республиканские органы прокуратуры, подведомственные тогда местным органам юстиции. В 1928 г. в ведение прокуратуры перешел следственный аппарат, который ранее входил в состав судов.

10 июня 1933 г. было принято Постановление ЦИК и СНК СССР «Об учреждении прокуратуры Союза ССР», согласно которому прокуратура становилась самостоятельным органом, имеющим весьма обширные полномочия. Одновременно с этим произошла ликвидация Прокуратуры при Верховном Суде СССР. В принятом 17 декабря 1933 г. Положении о прокуратуре СССР определялись функции прокуратуры, в т.ч. отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью деятельности органов внутренних дел, за предварительным расследованием уголовных дел, за правильным и единообразным применением законов судебными органами, за законностью в деятельности исправительно-трудовых учреждений.

24 мая 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР в 1959 г. были образованы коллегии в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Положение о военной прокуратуре.

Закон СССР «О Прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г., действовавший вплоть до распада Советского Союза, устанавливал, что прокуроры надзирают за законностью не только судебных актов, но и процессуальной деятельности, предшествующей их вынесению. По существу, прокурор в судебном разбирательстве надзирал за ведущим процесс судом.

В 1990 г. прокурорский надзор был распространен уже на Советы народных депутатов, политические партии и массовые движения. Общий надзор прокуратуры был объявлен «высшим надзором».

Концепция судебной реформы выдвинула ряд целей реформирования органов прокуратуры. Часть из этих целей реализованы в Законе РФ «О прокуратуре РФ», принятом 17 января 1992 г., в редакции Федерального закона от 18 октября 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями. Так, произошел отказ от использования термина «общий надзор», хотя фактически соответствующая отрасль прокурорского надзора сохранена Законом «О прокуратуре РФ». Теперь Закон не предусматривает проведение прокурорских проверок в случаях, когда нет конкретных законных поводов для вмешательства; ликвидированы обязательные предписания как форма прокурорского реагирования; упразднена приостанавливающая сила протеста (кроме протеста в порядке надзора за администрациями учреждений, исполняющих уголовные наказания), надзор за процессуальной деятельностью судов. В настоящее время происходит перераспределение полномочий прокуратуры по надзору за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в пользу судебного контроля

Особо следует отметить произошедшее в 2007 г. выделение следственных подразделений прокуратуры в особую структуру – Следственный комитет при Прокуратуре РФ, получивший достаточно высокую степень самостоятельности. Одновременно произошло существенное ограничение полномочий прокурора в досудебном производстве. Большинство полномочий прокуроров, связанных с надзором за законностью производства предварительного следствия, перешло руководителям следственных органов. Прокурор перестал быть руководителем предварительного следствия, имеющим обширные и универсальные полномочия. Данные нововведения призваны были разделить функции прокуратуры по надзору за соблюдением закона и уголовному преследованию. В сентябре 2010 г. Указом Президента РФ Следственный комитет при Прокуратуре был преобразован в самостоятельный государственный орган – Следственный комитет РФ.

Тем не менее, на сегодняшний день реформа органов прокуратуры не может быть признана состоявшейся. Основными направлениями дальнейшего ее реформирования, в соответствии с Концепцией судебной реформы, являются:
 ликвидация общего надзора как направления деятельности прокуратуры;
 исключение полномочий прокуроров по вызову в прокуратуру граждан и должностных лиц;
 исключение предостережений о недопустимости нарушений закона как формы прокурорского реагирования;
 наделение прокурора обязанностью составлять по окончании расследования уголовного дела обвинительный акт, равносильный документу о предании обвиняемого суду.