11.4. Основные этапы исторического развития системы органов предварительного расследования в России и современные проблемы ее реформирования

Система органов, осуществляющих предварительное расследование преступлений, окончательно сложилась в России в середине XIX в. в результате проведения реформ 60-х годов. Деятельность по раскрытию и расследованию преступлений существовала и ранее, однако стройной системы соответствующих органов на законодательном уровне закреплено не было

В период, предшествовавший реформе, расследование преступлений носило инквизиционный и сословный характер. Установленные законом гарантии прав личности повсеместно нарушались ввиду стремления следователей добиться признания обвиняемого любой ценой. В целом для данного периода был характерен низкий профессиональный уровень осуществления предварительного расследования.

Начало реформированию органов расследования положил указ об отделении следствия от полиции от 8 июня 1860 г. К нему прилагались три нормативных акта: «Учреждение судебных следователей», «Наказ судебным следователям» и «Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок». Данным указом был создан институт судебных следователей, подведомственных Министерству юстиции. В ведении полиции осталось лишь расследование в форме дознания по малозначительным преступлениям и проступкам. На должности состоявших при уездных и городских судах судебных следователей назначались министром юстиции по представлению губернаторов лица, имевшие высшее и среднее образование и обладавшие навыками в расследовании преступлений. Являясь судебными работниками, следователи могли участвовать в судебном разбирательстве на правах судей, кроме процессов по делам, которые они сами расследовали.

Судебный следователь был самостоятелен и независим от органов уголовного преследования. Только суд мог давать ему указания, проверять его деятельность, передавать производство следствия другому следователю, приостанавливать и прекращать производство по делу. Жалобы на действия следователя также рассматривались в судебном порядке. Тем не менее, следователи полностью не освободились от зависимости со стороны исполнительных органов. В частности, губернаторам было предоставлено право назначать, перемещать и увольнять следователей. Они же могли давать им предписания, требовать от них отчета в своей деятельности.

«Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок» устанавливал соответствующие обязанности полиции как органа дознания. Данный нормативный акт был направлен, в том числе, и на ограничение произвола полиции, установление процессуальной формы ее деятельности по раскрытию и расследованию преступлений.

Реформирование дознания и следствия в 1860 г. явилось существенным шагом вперед в сфере правового регулирования расследования преступлений. Дальнейшее совершенствование системы органов предварительного расследования связано с проведением судебной реформы 1864 г.

Судебная реформа внесла определенные изменения в правовой статус органов предварительного расследования. Согласно судебным уставам следователь при исполнении своих прямых обязанностей пользовался статусом члена окружного суда. Для него устанавливался такой же порядок наделения полномочиями, что и для других судей. Как и на судей, на них распространялось правило несменяемости. Следователь назначался на должность указом императора по представлению министра юстиции, был несменяем в своей должности и мог привлекаться к рассмотрению дел судом. По окончании предварительного следствия следователь не составлял обвинительного акта – это являлось прерогативой прокурора.

Уставом уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. регламентировалась также деятельность органов дознания, основным из которых являлась полиция. На нее возлагалась обязанность немедленно сообщить следователю или прокурору о всяком происшествии, «заключающем в себе признаки преступления или проступка». Полиция производила дознание, а также неотложные следственные действия в случаях, когда обнаруживала совершающееся или только что совершенное преступление, а также когда следы преступления могли быть утеряны до прибытия следователя на место происшествия.

24 ноября 1917 г. существовавшие в России органы расследования вместе с судами и другими органами были упразднены. Декрет о суде № 1 закрепил, что впредь до преобразования всего порядка судопроизводства предварительное следствие по уголовным делам возлагается на местных судей единолично.

В дальнейшем прообразом следственных органов стали следственные комиссии Военно-революционного комитета, создававшиеся при районных и городских Советах. Положением о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г. производство предварительного следствия по делам, рассматриваемым этим судом в составе судьи и шести заседателей, возлагалось также на следственные комиссии.

В октябре 1920 г. Положением о народном суде РСФСР были введены должности избиравшихся губернскими исполкомами Советов народных следователей, которые состояли при советах народных судей, а также должности следователей по важнейшим делам при губернских отделах и Наркомюсте РСФСР.

Следующий этап в истории органов предварительного расследования характеризуется постепенным выводом следственного аппарата из-под контроля судов, органов юстиции и Советов, централизацией его в системе органов прокуратуры с одновременным существенным расширением подследственности и полномочий органов дознания

До 1928 г. следственные органы оставались в подчинении судов, а прокуратура осуществляла надзор за их деятельностью. В сентябре 1928 г. согласно изменениям, внесенным в Положение о судоустройстве РСФСР, следователи были выведены из подчинения судов и полностью подчинены прокуратуре. Сама же прокуратура оставалась в системе Наркомюста РСФСР.

В июне 1933 г. Прокуратура СССР была учреждена как самостоятельный орган, а в 1936 г. все следственные органы были выделены из системы органов юстиции и переданы в подчинение Прокурора СССР.

После 1936 г. следственный аппарат формально был единым, однако значительное количество дел расследовалось органами милиции, входившими в состав МВД (НКВД). Право производства следствия органам милиции делегировалось прокурорами и следователями. В конечном счете, в органах внутренних дел без законных на то оснований были введены должности следователей и старших следователей, созданы следственные подразделения.

Принятые 25 декабря 1958 г. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и принятые республиками уголовно-процессуальные кодексы наделили правом производства предварительного следствия только следователей органов прокуратуры и органов государственной безопасности. Тем самым предполагалось освободить милицию от несвойственной ей функции осуществления предварительного следствия. В ведении милиции осталось дознание, которое она проводила по значительному количеству уголовных дел. Однако уже 6 апреля 1963 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР право производства предварительного следствия было предоставлено органам внутренних дел, следователи которых получили все права, предоставленные следователям прокуратуры и органов государственной безопасности.

Сложившаяся в 60-х гг. система органов предварительного расследования без существенных изменений просуществовала до развала СССР в 1991 г.

В дальнейшем происходившие изменения в системе органов предварительного расследования были связаны с изменением структуры органов исполнительной власти – например, функции органов дознания получила учрежденная в 1993 г. Федеральная налоговая полиция и органы Федеральной таможенной службы. В декабре 1995 г. в дополнение к существовавшим до этого трем следственным аппаратам (прокуратуры, органов внутренних дел и органов Федеральной службы безопасности) был добавлен следственный аппарат органов налоговой полиции.

Важным этапом в развитии органов предварительного расследования явилось принятие 22 ноября 2001 г. нового УПК РФ. Новый Кодекс был нацелен на укрепление состязательных начал в досудебном производстве, он усилил возможности судебного контроля за действиями и решениями органов предварительного расследования, расширил права стороны защиты в процессе.

В качестве одной из ключевых проблем организации предварительного расследования в Концепции судебной реформы рассматривалось подчинение следственного аппарата целому ряду различных административных органов, что не обеспечивает единства ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном (материально-техническом и кадровом) обеспечении и, кроме того, не обеспечивает равенства граждан, попадающих в сферу деятельности органов расследования. Концентрация расследования по большинству уголовных дел в руках органов внутренних дел повлекла сращивание судебной по своей природе функции предварительного расследования и оперативно-розыскной работы, имеющей административный характер. Выход из создавшейся ситуации авторы Концепции судебной реформы видели в создании единого следственного аппарата, организационно отделенного от «силовых» ведомств, обеспечении верховенства юстиции над администрацией, преобладании внутреннего убеждения над приказом начальства, введении в ткань правоотношения личности вместо механического исполнителя. Следователь должен быть независим в своих решениях от вмешательства лиц, не являющихся субъектами уголовного процесса. Концепция предусматривала создание независимого от МВД, прокуратуры, ФСБ и других административных структур следственного органа, дабы обеспечить независимость следователя, а также введение на предварительном следствии фигуры следственного судьи, осуществляющего функции судебного контроля и судебного санкционирования.

Как уже отмечалось при рассмотрении вопроса об истории развития органов прокуратуры в России, в 2007 г. был создан Следственного комитет при Прокуратуре РФ с целью разделить функции прокуратуры по надзору за соблюдением закона и уголовному преследованию. Одновременно прокурор был лишен большей части надзорных полномочий в отношении следователей, а функции по руководству предварительным следствием были переданы руководителям следственных органов. В сентябре 2010 г. Указом Президента РФ Следственный комитет при Прокуратуре был преобразован в самостоятельный государственный орган – Следственный комитет РФ.

Тем не менее, реформу органов предварительного расследования нельзя считать успешной и, тем более, законченной. Ряд целей, поставленных Концепцией судебной реформы, к сожалению, еще не воплотились в жизнь. Сама практика деятельности органов предварительного расследования свидетельствует о существовании целого ряда нерешенных проблем: коррупции, поразившей органы, которые сами призваны противодействовать преступности; систематических грубых нарушений законности, прав и свобод человека, применении пыток; «палочной системе» оценки эффективности работы; несовершенстве уголовно-процессуального законодательства, которое по-прежнему тяготеет к розыскному, а не состязательном типу процесса; слабом материально-техническом и финансовом обеспечении, не позволяющем эффективно решать поставленные задачи.