10.1. Конституционно-правовой статус и место прокуратуры в системе органов государственной власти, цели и направления ее деятельности

Конституция России в ст. 129 устанавливает, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим организацию и деятельность прокуратуры, является Федеральный закон «О прокуратуре РФ» от от 17.01.1992 №2202-1 (ред. 01.07.20201 г. Далее – «Закон «О прокуратуре РФ»).

В настоящее время прокуратура представляет собой федеральную систему государственных органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на ее территории, надзор за соблюдением прав и свобод человека, уголовное преследование и реализующих другие функции. Прокуратура России не входит ни в одну из структур органов исполнительной, судебной и законодательной ветвей власти.

Вопрос о статусе прокуратуры, ее функциях и задачах вызывает острую полемику среди ученых-юристов и практических работников. Многие принципиальные положения, закрепленные в Концепции судебной реформы, пока не нашли полной реализации на законодательном уровне. Нужно иметь в виду, что в большинстве развитых государств главной и нередко единственной функцией прокуратуры является уголовное преследование. Однако в ч. 1 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» на первое место среди функций прокуратуры поставлен прокурорский надзор.

Часть 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» устанавливает цели ее деятельности. Ими являются:
1) обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности;
2) защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Направления деятельности органов прокуратуры в Законе «О прокуратуре РФ» перечислены в той же статье и включают: прокурорский надзор; уголовное преследование; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования, участие в рассмотрении дел судами; участие в правотворческой деятельности; участие в заседаниях органов государственной власти и органов местного самоуправления; осуществление международного сотрудничества и представительство и защиту интересов РФ в межгосударственных органах;

Прокурорский надзор состоит в наблюдении за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Уголовное преследование осуществляется прокурорами в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование и имеет в ходе досудебного производства по уголовному делу соответствующие полномочия на всех стадиях уголовного судопроизводства.

Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования осуществляется прокурорами в соответствии с полномочиями, установленными ст. 25.11 КоАП РФ и другими федеральными законами.

Участие в рассмотрении дел судами, в т.ч. обжалование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов является одним из важнейших направлений деятельности прокуратуры. Прокурор участвует в судопроизводстве по уголовным, гражданским, административным делам, а также в арбитражном процессе. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства

Участие в правотворческой деятельности. Необходимо отметить, что органы прокуратуры не обладают правом законодательной инициативы. Однако ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в существенной мере компенсирует отсутствие такого права. Прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. Отличие данного права от права законодательной инициативы состоит, прежде всего, в правовых последствиях такого обращения. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных таким правом в соответствии с ч. 1 ст.104 Конституции РФ, влечет определенные последствия, в частности обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соответствующее решение согласно регламенту и установленным процедурам. Обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение прокурора, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.

Специфической формой участия Генерального прокурора РФ в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и порядке, определенных федеральным законом.

Участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления обеспечивается соответствующими полномочиями прокуроров. Так, Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Другие прокуроры (субъекта РФ, города, района) вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, соответствующего и нижестоящего уровней. Они также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами государственной власти местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Осуществление международного сотрудничества, представительство и защита интересов РФ в межгосударственных отношениях. Согласно ст. 2 Закона «О прокуратуре РФ» Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и уголовного преследования, участвует в разработке международных договоров РФ.

Генеральная прокуратура РФ обеспечивает представительство и защиту интересов России в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах).

Генеральная прокуратура выпускает специальные печатные издания, наиболее известным из которых является журнал «Законность».

Кроме того, прокуратура осуществляет научную и образовательную деятельность – в системе органов прокуратуры имеются соответствующие научные и учебные заведения.

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст. 3 Закона «О прокуратуре РФ»).

Прокуратура России действует на основе принципов, установленных ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ». Эти принципы таковы:

1) Принцип единства и централизации органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ закреплен в ст. 129 Конституции РФ. Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается. Органы прокуратуры являются федеральными органами государственной власти.

Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных законом. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль над нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона).

2) Независимость прокуратуры при осуществлении своих полномочий от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений.

Закон «О прокуратуре РФ» устанавливает гарантии независимости органов прокуратуры. Так, согласно ч. 1 ст. 5 воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность

Независимость прокуратуры обеспечивается также установленными п. 3–5 ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ» ограничениями на совмещение прокурорскими работниками своей основной деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, членством в выборных и иных органах, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, в общественных объединениях, преследующих политические цели, и иным участием в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Помимо своей основной деятельности они могут заниматься только преподавательской, научной и иной творческой деятельностью.

Согласно ст. 45 Закона прокуроры, их близкие родственники, имущество указанных лиц находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности прокуроров, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность. Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров определяются, прежде всего, Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».

3) Законность, т.е. осуществление прокуратурой своей деятельности в строгом соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также нормами международного права. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку вся ее деятельность направлена на обеспечение исполнения законов.

4) Гласность, т.е. осуществление прокуратурой своей деятельности гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Прокуратура обязана информировать органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности

Одним из проявлений этого принципа является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов РФ, местного самоуправления, радио, телевидению, газетам, выступают на страницах печати, с лекциями и докладами перед населением

5) Обязательность требований прокурора при осуществлении им полномочий по надзору за законностью, предусмотренных Законом «О прокуратуре РФ». Согласно ст. 6 требования прокурора, вытекающие из его предусмотренных статьями 9.1, 22, 27, 30, 33, 39.1 и 39.2 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Например, ст. 17.7 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя в виде административного штрафа, налагаемого на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц – от двух тысяч до трех тысяч рублей.