6.1. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определяет местное самоуправление в Российской Федерации как форму осуществления народом своей власти.

Согласно части 3 статьи 2 Конституции Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государ- ственной власти и органы местного самоуправления. Применительно к местно- му самоуправлению в Конституции установлено, что оно осуществляется граж- данами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (часть 2 статьи 130).

Основные формы непосредственной демократии, в которых может быть осуществлено местное самоуправление, определены в главе 5 Федерального за- кона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Их перечень является открытым, в статье 33 обозначенного закона предусматривается право граждан участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных, не названных законодателем, формах.

Определенные федеральным законодателем формы непосредственной демократии, в которых может быть осуществлено местное самоуправление, можно разделить на две группы. Первую составляют формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением. Во вторую группу входят формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Различия между этими формами заключаются, во-первых, в том, что реа- лизация форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением всегда ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления (например, на местном референдуме). Реализация же форм участия населения в решении вопросов местного значения ведет только к выяв- лению мнения по конкретному вопросу местного значения, решать же этот во- прос будут органы местного самоуправления или их должностные лица.

Второе отличие обозначенных форм друг от друга состоит в том, что формы первой группы являются обязательными. Так, в муниципальном образовании выборы обязательно проводятся с определенной периодичностью. Что касается форм второй группы, то лишь публичные слушания здесь являются обязательным этапом в принятии решения по установленному кругу вопросов.

Исходя из этих признаков, формами непосредственного осуществления местного самоуправления населением выступают:

— местный референдум;
— муниципальные выборы;
— голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
— голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
— сход граждан.

1. Местный референдум

Определение местного референдума дано в Федеральном законе от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Референдум местный (местный референдум) — референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными закона- ми, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референ- думе граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Можно выделить следующие признаки местного референдума:

— местный референдум проводится в соответствии с актами трех уров- ней: федерального, «регионального» и муниципального;

— местный референдум проводится среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых рас- положено в границах муниципального образования. Кроме того, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Это право предоставляется им на основании международных договоров Российской Федерации, а порядок его реализации устанавливается законом (часть 10 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ);

— цель проведения местного референдума — решение непосредственно населением исключительно вопросов местного значения;на местный референ- дум могут быть вынесены только вопросы местного значения, причем среди них федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Россий- ской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум (та- кое положение содержится, например, в части 2 статьи 56 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Статья 12 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ закрепляет ряд требований к вопросам референдума, в том числе и местного. Они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, равно как и конституционные гарантии их реализации, и не могут противоречить действующему законодательству. Вопрос местного референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы на него можно было бы дать только однозначный ответ, и чтобы правовые последствия принятого в ходе его проведения решения были конкретными и понятными всем его участникам. В этой же статье установлен перечень вопросов, которые запрещены к вынесению на местный референдум. В их числе вопросы, связанные со сроками полномочий органов местного самоуправления, с проведением досрочных выборов в указанные органы, равно как и их персональным составом; вопросы местного бюджета (его принятие или изменение, исполнение и изменение финансовых обязательств муниципального образования); введение в действие неотложных и чрезвычайных мер в целях обеспечению здоровья и безопасности населения.

Этот перечень является закрытым, установление иных ограничений для вопросов, выносимых на местный референдум, кроме указанных, не допускается.

— местный референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования. Его проведение на части территории муниципального образования федеральным законодателем не предусмотрено. В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ, инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме. При этом отмечается, что федеральным законом указанная инициатива может быть предоставлена и иным субъектам. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ инициатива проведения местного референдума предоставлена также та ким субъектам, как:

— избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах;

— представительный орган муниципального образования и глава местной администрации (инициатива должны быть выдвинута ими совместно).

По инициативе этих субъектов, равно как и по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, представительным органом муниципального образования принимается решение о назначении местного референдума. При его принятии необходимо учитывать установленные в статье 13 Федерального от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума любого уровня.

Это режим военного или чрезвычайного положения, введенный на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории. Нельзя назначить референдум и в течение трех месяцев после отмены указанного режима.

Также уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится (при этом он не может быть более двух лет с даты официального опубликования результатов предыдущего референдума). Кроме того, если инициативной группе по проведению местного референдума отказано в его назначении по предложенному вопросу, члены инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения местного референдума по вопросу, имеющему такую же по смыслу или содержанию формулировку (части 28 статьи 38 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ).

Если инициатива проведения местного референдума исходит не от органов местного самоуправления, обязательным условием его назначения является сбор подписей в поддержку данной инициативы. Их количество устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования (но не может быть менее 25 подписей). Установление квоты на сбор подписей при проведении местного референдума на части территории муниципального образования не допускается.

Общий порядок реализации инициативы проведения местного референдума, а также его назначения и проведения регламентирован Федеральным законом от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ, и конкретизируется принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Так, в Волгоградской области действует Закон Волгоградской области от 16.11.1998 г. № 222-ОД «О местном референдуме в Волгоградской области».

Необходимо отметить, что федеральный законодатель установил достаточно жесткие требования к явке на референдум — если в нѐм примет участие не более половины участников референдума, внесенных в списки на территории его проведения, то он будет признан не состоявшимся. Достаточно высокий процент участников референдума должен поддержать вынесенный на него вопрос с тем, чтобы он считался одобренным. Если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании, то решение признается не принятым на референдуме.

В случае принятия решения оно является обязательным, не нуждается в дополнительном утверждении и подлежит регистрации в органе местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов. Исполняют указанное решение органы местного самоуправления в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Возможен и такой вариант, что реализация принятого на местном референдуме решения дополнительно требует издания нормативного правового акта. В этом случае указанный акт должен быть подготовлен и (или) принят в срок, определенный в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, органом или должностным лицом местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос. При этом данный срок не может быть более трех месяцев.

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено только путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия. В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен только в установленном им порядке. Если же данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на местном референдуме.

Кроме того, принятое на местном референдуме решение может быть об- жаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти. Следовательно, указанное решение может быть признано недействительным (недействующим) в судебном порядке.

Местный референдум, наряду с муниципальными выборами, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 3 статьи 3) является высшей формой непосредственного народовластия на муниципальном уровне. Вместе с тем, на уровне местного самоуправления право определять вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум, практически не реализовывается. В большинстве муниципальных образований местный референдум не проводился ни разу.

По данным Министерства юстиции Российской Федерации, в 2016 году было проведено 1555 местных референдумов в 10 субъектах Российской Федерации. В подавляющем большинстве случаев местные референдумы были связаны с введением механизма самообложения (единственным известным исключением стал референдум в городском поселении Ногинске Московской области об организации работы наземного электрического транспорта — городского трамвая, признанный не состоявшимся из-за недостаточной активности граждан). Следовательно, в 2016 году референдумы по самообложению проводились 1 554 раза, из них 1429 раз в Республике Татарстан, 122 раза в Кировской области, 13 раз в Пермском крае, 10 раз в муниципальных образованиях еще 7 субъектов Российской Федерации. При этом рекордные показатели принадлежат Республике Татарстан, в которой в 2016 году в 796 муниципальных образованиях (из которых 15 городских поселений и 781 сельское) в рамках самообложения было собрано более 160 миллионов рублей. В 2017 году в 866 муниципальных образованиях республики (из которых 19 городских поселений и 847 сельское) в рамках самообложения было собрано более 203 миллионов рублей. Подобная активность граждан поощряется путем софинансирования местных инициатив из республиканского бюджета.

В 2017 году было проведено 1187 местных референдумов в 10 субъектах Российской Федерации.

2. Муниципальные выборы

В Конституции Российской Федерации выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа (часть 3 статьи 3), способ осуществления гражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления (часть 2 статьи 3, часть 2 статьи 130).

Их нормативное определение дается в нескольких правовых актах. Так, общее понятие выборов дает Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ. В нем выборы закреплены как форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ в статье 23 не дает определения муниципальных выборов, но устанавливает цели их проведения — это избрание выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Особо подчеркивается, что проводится это избрание на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Исходя из этих положений, муниципальные выборы можно определить как форму прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

На муниципальных выборах избираются депутаты, т.е. члены представительного органа муниципального образования, следовательно, формируется этот орган. В уставе муниципального образования могут быть предусмотрены иные выборные органы местного самоуправления, которые также формируются на муниципальных выборах. На муниципальных выборах могут избираться выборные должностные лица местного самоуправления. Избрание обозначенных субъектов — цель проведения муниципальных выборов (часть 1 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). В силу этого, муниципальные выборы классифицируют чаще всего по органу или должностному лицу местного самоуправления, который на этих выборах подлежит избранию:

— выборы представительного органа муниципального образования;
— выборы главы муниципального образования (в случае избрания данного должностного лица непосредственно населением);
— выборы иных выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (в случае избрания их непосредственно населением).

Как и все остальные формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением, муниципальные выборы являются обязательными в установленных законодательством ситуациях. Кроме того, они должны быть периодическими и проводиться в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Срок, на который избираются органы местного самоуправления, и срок полномочий указанных органов устанавливается уставами муниципальных образований, при этом он не может составлять менее двух и более пяти лет. Днѐм голосования на выборах в органы местного самоуправления является второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки их полномочий, а если сроки полномочий истекают в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва, — день голосования на указанных выборах. Это правило не действует в случае досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления (или его депутатов, если это влечет за собой неправомочность муниципального органа). В такой ситуации проводятся досрочные выборы. Они должны быть проведены не позднее, чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.

Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования, а их организация и проведение регулируется федеральными, «региональными» и муниципальными нормативными правовыми актами.

Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации устанавливаются порядок их назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов.

Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при их проведении муниципальных выборов.

Уставом муниципального образования в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем определяется конкретная избирательная система, применяемая при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

Правовое регулирование муниципальных выборов в Волгоградской области осуществляется на основе Закона Волгоградской области от 06.12.2006 г. № 1373-ОД «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области». Этот закон определяет порядок реализации гражданами Российской Федерации права на участие в выборах органов местного самоуправления, про- водимых в муниципальных образованиях, расположенных на территории Волгоградской области.

Есть положения о них и в муниципальных правовых актах. В статье 11 Устава города-героя Волгограда (принят постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29.06.2005 г. № 20/362) закреплено, что муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов Волгоградской городской Думы. В статье 7 Устава городского округа — город Камышин Волгоградской области указано, что муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов Камышинской городской Думы. Устав городского поселения р.п. Октябрьский Октябрьского муниципального района Волгоградской области (принят решением Совета депутатов городского поселения р.п. Октябрьский Октябрьского муниципального района Волгоградской обл. от 18.08.2014 N 36- 2/240) закрепляет, что муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов р.п. Октябрьский.

Можно отметить отдельные особенности организации и проведения муниципальных выборов в сравнении с федеральными и «региональными»:

1) иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, имеют право участвовать в муниципальных выборах и как избиратели, и как кандидаты. При этом федеральное законодательство не допускает возможности участия иностранных граждан в выборах органов государственной власти.

2) по общему правилу, в случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти. Однако данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка (в последнем случае в округе должно насчитываться не более 3 тыс. избирателей). В соответствующих случаях муниципальные образования вправе самостоятельно определять число мандатов, приходящихся на избирательный округ;

3) на выборах глав муниципальных образований, а также депутатов представительных органов муниципальных образований, избираемых по мажоритарной избирательной системе, правом выдвигать кандидатов обладают не только политические партии, но и общественные организации и общественные движения, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые за- регистрированы на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне (при проведении выборов органов государственной власти таким правом обладают только политические партии);

4) при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются согласно средней норме представительства, не превышающей 5 тыс. избирателей, кандидаты не обязаны представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения о размере и об источниках своих доходов, а также о принадлежащем им имуществе. Данное правило, упрощающее участие кандидатов в муниципальных выборах, применяется, если иное не предусмотрено законом субъекта Российской Федерации;

5) при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей, установленной законом, но не более 10 тыс., сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов может не осуществляться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен заявительный порядок регистрации кандидатов;

6) разрешается безальтернативное голосование на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании. При проведении иных выборов допускается безальтернативное голосование только во втором туре выборов;

7) при проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, если число избирателей в избирательном округе не превышает 5 тыс. и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится; в этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах;

8) с 1 января 2015 г. на выборах в органы местного самоуправления граждане могут голосовать против всех кандидатов (списков кандидатов), в избирательные бюллетени включается соответствующая строка (однако иное может быть предусмотрено законом субъекта Российской Федерации). Если строка «Против всех кандидатов» получит наибольшее число голосов избирателей, муниципальные выборы будут признаны несостоявшимися. При использовании пропорциональной избирательной системы получение наибольшего числа голосов избирателей строкой «Против всех списков кандидатов» не влечет правовых последствий.

Виды избирательных систем (то есть условия признания кандидата, канди- датов избранными, списков кандидатов — допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов), которые могут применять- ся при проведении муниципальных выборов, равно как и порядок их применения, устанавливаются «региональным» законом. И уже в соответствии с ним уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в конкретном муниципальном образовании.

При этом законом субъекта Российской Федерации могут быть определены также и условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. При нормативном регулировании данного вопроса региональный законодатель должен обращать внимание на ряд фактов.

Во-первых, если в поселении проживает менее 3000 человек, муниципальные выборы можно проводить исключительно по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам (применение пропорциональной избирательной системы запрещено). Это же положение действует, если в составе представительного органа поселения менее 15 депутатов.

Во-вторых, действует норма, императивно закрепляющая в избираемом представительном органе муниципального образования (за исключением представительного органа муниципального района, городского округа с численностью двадцать и более депутатов) обязательность распределения не менее десяти депутатских мандатов между партийными списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков.

В Законе Волгоградской области от 06.12.2006 г. № 1373-ОД «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области» закреплено, что избирательные системы, применяемые при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления, определяются уставом муниципального образования в соответствии с установленными его нормами видами избирательных систем. Рассматривая его положения, необходимо учитывать во взаимосвязи с ними нормы Закона Волгоградской области от 29.05.2014 г. № 70-ОД «О некоторых вопросах формирования органов местного самоуправления в Волгоградской области». Согласно его положениям, муниципальные выборы в Волгоградской области проводятся в целях избрания следующих органов и должностных лиц местного самоуправления:

Следовательно, проведение муниципальных выборов в Волгоградской области является обязательным для формирования представительных органов поселений и городских округов. Также они могут проводиться в целях избрания глав сельских поселений, глав городских поселений (при условии, что на их территории не располагаются суд и (или) территориальные органы (подразделения) федеральных органов исполнительной власти и что они не являются административными центрами муниципальных районов, а также при условии, что исполнение полномочий администрации которых не осуществляет администрация муниципального района).

Проведенный анализ уставов муниципальных образований Волгоградской области свидетельствует о том, что главы сельских поселений области избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с определением единого избирательного округа, при которой избранным признается зарегистрированный кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Депутаты представительных органов сельских поселений области, как правило, избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием многомандатных избирательных округов.

Депутаты представительных органов городских поселений чаще всего избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов.

Для избрания депутатов представительных органов в городских округах чаще применяется смешанная система. Так, например, в Уставе города-героя Волгограда закреплено, что установленная численность депутатов городской Думы — 36 депутатов. Депутаты городской Думы избираются по смешанной избирательной системе. 18 депутатов городской Думы избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием одномандатных избирательных округов (один избирательный округ — один депутат). 18 депутатов городской Думы избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями). В городском округе Волжский из 30 депутатов Волжской городской Думы 18 избираются по единому избирательному округу, а в городском округе Камышин из 25 депутатов Камышинской городской Думы по единому избирательному округу избираются 13 депутатов.

В 2018 году днѐм голосования на выборах в органы местного самоуправления является 9 сентября. В Волгоградской области в этот день муниципальные выборы назначены в трех городских округах — Волгограде, Волжском и Камышине (там избирают депутатов представительных органов) и в поселениях (преимущественно сельских) 22 муниципальных районов (там избирают как депутатов представительных органов, так и глав сельских поселений).

Расходы, связанные с подготовкой и проведением муниципальных выборов производятся за счет средств, выделенных на эти цели из местного бюджета. Их финансирование осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов местного бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.

Уже отмечалось, что условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов — допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта. Случаи признания муниципальных выборов не состоявшимися, а их результатов недействительными определены Федеральным законом от12 июня 2002 года № 67-ФЗ.

Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через один месяц со дня голосования.

Муниципальные выборы, обязательные в установленных законодательством ситуациях, являются наиболее применяемой на практике формой непосредственного осуществления местного самоуправления населением. С их по- мощью в Российской Федерации избираются депутаты представительных орга- нов 588 городских округов, 19 внутригородских районов, 267 внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, 19310 поселений (1538 городских и 17772 сельских). В Волгоградской области они проводятся в целях формирования представительных органов 6 городских округов и437 по- селений (29 городских и 408сельских).

3. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

Такая форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления регламентирована в статье 24 (части 1, 2, 2.1, 3, 7) Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Кроме того, названный закон в статье 71 характеризует отзыв обозначенных субъектов и как меру их ответственности перед населением. Основания ее наступления, а также порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований.

При этом законодательно установлено, что основаниями для отзыва депутата и иного выборного должностного лица муниципального образования могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) названных лиц лишь в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечивать отзываемому лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Как правило, уставами муниципальных образований России в качестве основания для отзыва предусматривается нарушение федерального или «регионального» законодательства, нормативных правовых актов органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, а также устава и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Голосование по отзыву проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

В случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депута тами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. В силу этого, как представляется, снижается значимость установленной федеральным законодателем императивности отзыва для всех муниципальных образований как важной гарантии для избирателей.

На практике данная форма непосредственного осуществления местного самоуправления населением применяется крайне редко. В Волгоградской обла- сти такое голосование не проводилось ни разу.

4. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

Цель проведения рассматриваемой формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением заключается в получении согласия населения на территориальные изменения на муниципальном уровне. Необходимо отметить, что не всегда такие территориальные изменения требуют проведения голосования жителей. В подавляющем большинстве случаев мнение населения выражается представительными органами соответствующих муниципальных образований. В силу этого, несмотря на неоднократные изменения территориальной организации местного самоуправления, происходящие в последнее время, голосования по вопросам преобразования муниципального образования в Российской Федерации практически не проводятся. Так, в Волгоградской области не было ни одного случая его проведения.

Как было рассмотрено в рамках четвертой главы, в федеральном законе закреплен целый ряд способов изменения границ муниципального образования, равно как и его преобразования.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования проводится в следующих случаях:

Во-первых, в случае изменения границ муниципальных районов, если при этом территории отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов будут отнесены к территориям других муниципальных районов.

Во-вторых, в случае изменения границ поселений, если территории отдельных входящих в их состав населенных пунктов опять же будут отнесены к территориям других поселений.

Случай обязательного проведения голосования по вопросам преобразования муниципального образования также регламентирован федеральным законодателем — это разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений. Оно в настоящее время осуществляется с согласия населения каждого вновь образуемого поселения.

Рассматриваемое голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Так, при его проведении не применяются положения, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме.

При его проведении установлены достаточно жесткие требования к минимальной явке участников голосовании. Так, голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей той территории, в границах которой оно проводилось (это либо всѐ муниципальное образование, либо его часть — отдельный населенный пункт, не имеющий самостоятельного статуса муниципального образования). Согласие населения на территориальные изменения или преобразования считается полученным, если за них высказалось более половины жителей из числа принявших участие в голосовании.

Итоги голосования по вопросам территориальных изменений на муниципальном уровне и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

5. Сход граждан

В Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятия «сход» и «собрание» были идентичными. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ разграничил эти понятия, регламентировав в статье 25 основания и порядок проведения такой формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как сход граждан, выполняющий полномочия представительного органа муниципального образования. Указанная форма непосредственного осуществления местного самоуправления населением возможна только в муниципальных образованиях, имеющих статус поселения — городского или сельского.

Сход граждан проводится в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Цель его проведения — решение вопросов местного значения. Поскольку в таких поселениях не предусмотрено формирование представительного органа муниципального образования, указанный сход осуществляет все принадлежащие этому органу полномочия по решению местных вопросов (они преимущественно поименованы в части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). То есть жители на сходе принимают и изменяют устав своего муниципального образования, утверждают местный бюджет, вводят или отменяют местные налоги и сборы в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Также в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, именно сход проводится по вопросам изменения границ или преобразования указанного поселения. В силу этого сход в поселениях с численностью избирателей до 100 человек включительно — обязательная форма непосредственного осуществления местного самоуправления населением.

Сход, «подменяющий» собой представительный орган муниципального образования, может проводиться и в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 человек. Условием его проведения являются два фактора. Первый — число избирателей, зарегистрированных на территории поселения, должно быть не более 300. Второй — «неформирование» представительного органа и проведение схода для осуществления его полномочий в обязательном порядке должно быть предусмотрено уставом поселения.

Такая форма осуществления местного самоуправления, по данным Минюста России за 2017 год, предусмотрена уставами 1 городского поселения (это город Иннополис Верхнеуслонского района Республики Татарстан) и 73 сельских поселений, расположенных в 16 субъектах Российской Федерации. Больше всего таких поселений в Красноярском крае — 14 поселений, Республике Саха (Якутия) — 13 поселений, Чеченской Республике — 11 поселений, Хабаровском крае — 10 поселений.

Федеральный законодатель довольно детально регламентирует принципы проведения такого схода. Он закрепляет, кто вправе созывать его, а также выступать инициатором его проведения. Инициировать проведение схода могут два субъекта — глава муниципального образования и инициативная группа жителей поселения численностью не менее 10 человек. Правом созывать сход в любом случае наделен глава муниципального образования, он же обеспечивает его проведение. Конкретная процедура организации и проведения схода граждан определяется уставом муниципального образования, при этом она должна включать ряд обязательных этапов, призванных обеспечить участие жителей муниципального образования в данном мероприятии. В их числе:

— заблаговременное оповещение населения муниципального образования о времени и месте проведения схода;

— заблаговременное ознакомление со всеми документами и материалами по вопросам, выносимым на решение схода граждан (это могут быть проект устава муниципального образования или решения об утверждении правил благоустройства территории муниципального образования и т.п.)

Выборные должностные лица местного самоуправления (прежде всего, глава муниципального образования) является обязательным участником схода граждан. Именно глава (если сход не изберѐт другое лицо) выполняет функции председателя схода. Поскольку на сходе население муниципального образования наделено правом принимать юридически значимые решения по весьма важным вопросам местного значения, затрагивающим интересы всех его жителей, сход считается правомочным при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. А решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины участников. В этом случае оно подлежат обязательному исполнению, которое обеспечивают органы и должностные лица местного самоуправления согласно закрепленными за ними полномочиями (так, исполнение решения схода граждан о местном бюджете обеспечивает местная администрация и т.п.).

Также необходимо отметить, что законодательно урегулирована ситуация роста в поселениях, где функции представительных органов выполняют сходы граждан, численности избирателей сверх нормативных трехсот человек. В этом случае в обязательном порядке должны быть назначены и проведены выборы депутатов представительного органа поселения. Хотя, как отмечает Минюст России, во многих таких поселениях численность населения имеет устойчивую тенденцию к сокращению, а некоторые из них фактически покинуты населением, вследствие чего перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации стоит вопрос об их упразднении.

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ сход граждан не всегда проводится в целях выполнения полномочий представительного органа поселения, возложенных исключительно на обозначенный орган. Согласно статье 25.1, он может проводиться и в иных случаях.

Так, статьей 56 предусмотрены средства самообложения граждан — разовые платежи на решение определѐнных местных вопросов. Вопросы их введения и использования решаются на местном референдуме, то есть это не полномочие представительного органа. Но в поселении, в котором вместо представительного органа функционирует сход граждан, именно на нѐм решаются вопросы о введении и об использовании средств самообложения.

Частью 6 статьи 28 предусмотрена возможность «замены» сходом граждан таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, как публичные слушания и общественные обсуждения. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, они могут не проводиться по проектам муниципальных правовых актов и вопросам, решения по которым принимает сходом

Кроме того, проведение схода возможно в установленных федеральным законодателем случаях и в отдельных населенных пунктах, входящих в состав муниципального образования. Например, в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения вместо проведения голосования по вопросам изменения границ муниципального образования. Условия проведения схода здесь следующие — населенный пункт должен находиться в составе поселения, и изменение его границ сопровождается «передачей» территории указанного населенного пункта в состав территории другого поселения как муниципального образования.

Сход может проводиться и в населенном пункте, входящем в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, городского округа либо расположенном на межселенной территории в границах муниципального района, по вопросу введения и использования средств самообложения граждан.

Его проведение возможно в сельском населенном пункте по вопросу вы- движения кандидатуры старосты сельского населенного пункта, а также по во- просу досрочного прекращения его полномочий. В сельском населенном пунк- те сход граждан также может проводиться в целях выдвижения кандидатур в состав конкурсной комиссии при проведении конкурса на замещение должности муниципальной службы в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о муниципальной службе.